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政府如何更好地提供公共服务?

2009年08月11日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 | 

      人们对政府财政行为的观察一般局限于税制、税收政策或收费等方面,而对政府财政支出的规模或结构问题却不很重视,包括学界也是如此。其实,比起收入来,财政支出更能准确地反映一个政府的施政方向,因为它能更直接地反映这个政府向社会提供公共服务的水平。


公共服务相对于经济发展严重失衡


      手头恰有一份资料,我国学者收集了50多个国家和地区的统计数据,其中包括低收入国家、中下等收入的国家、上中等收入的国家和高收入的国家在内,对这些数据进行研究分析以后得出结论,公共服务的实际提供量和理论上的适度偏好的提供量之间存在着很大的差距:1978年,这个差距是0.141个百分点,2006年这个差距被拉到了3.118个百分点,政府责任实现的程度由1978年的87.5%下降到2006年的52.4%(吕炜、王伟同等,《中国社会科学》2008年第4期)。


      可见,我国对于公共服务提供的现实数量,远远低于依据各国客观经济数据所测算出的经验值。这种不断扩大的差值表明是某种主观因素限制了公共服务和人民福利水平的提高。并且这种失责程度呈逐步扩大的趋势。也就是说,30年来公共服务缺失的程度实际上不是改善了,而是恰恰相反。


      改革开放30多年,我国人民创造了巨量财富。中国人名不虚传,勤劳智慧,是个特别能吃苦、能吃亏、能忍让的民族。这是没有争议的。问题在于,我国经济虽有大的长进,却还没能使社会上的多数人享受到比较理想的国民福利,比如公共医疗、社会保障、基础教育、基本住房等社会福利,还有社会成员之间的贫富差距、东西部差距、城乡差距以及城乡各自内部的差距等,都有越拉越大的趋势。而这些,恰恰应该是最应当向大家提供的公共产品和公共服务。


      人民创造财富,理应享受到相应的国民福利,这是大家交税的理由。两者应该是正相关的关系,经济增长使政府财政收入增加,政府提供公共服务的能力提升,人民享受的福利待遇从道理上说就应该逐步得到改善。然而,中国经济在持续30年的高速增长过程中,相对于经济的发展和物质水平的提高,社会发展及福利安排却还远远不够。


      这个悖论从社会公众对于政府公共服务的满意度的评价就可以清晰地看出来,据零点研究咨询集团对2006—2007年中国公共服务公众评价指数的调查,有28.4%的人认为政府公共服务水平比较高,41.5%的人认为政府在公共服务方面的表现一般,有25.9%的人认为政府公共服务的表现比较差或很差。


      G D P增长很快,政府财政收入也很多,如果没有很好地解决国民福利问题,整个发展含金量、它的价值、意义无形中就下降了,打了折扣。


      决策者显然认识到了问题的严重性,从绝对额上逐步增加对社保、教育、农村等的财力安排,与计划经济时代相比,财政支出中用于公共服务的比例有较大幅度的提高。2008年,更提出了建立民生财政的政策原则,以比较主动的姿态和比较大的幅度扩大了财政用于民生的部分。这是事实,应当肯定。


发展失衡需要政府承担更多责任


      在改革开放的前期,我们所处的客观发展条件造成的公共产品和公共服务的供给不足,但从21世纪开始的近10年左右的时间,我们感觉上确实是不差钱了,让世界各国的人们刮目相看,这时候如果还是以国家穷为理由,就说不过去了。


      改革开放以来,在教育、医疗和社会保障的投入比重逐年下降的同时,公共财政资源被过多地投放于本应由市场发挥作用的领域,即竞争性的和赢利性的领域,而政府自身的行政管理费用在以飞起来的速度增长。据《中国统计年鉴(2007)》提供的数据,我国政府的文教、科学、卫生以及社会保障等公共服务性支出由1978年的131157亿,增长为2006年的11787176亿,增长了89倍,而维持政府自身运作的行政管理费,却由1978年的49109亿,猛增至2006年的5639105亿,增长了近114倍。


      民众的富裕或者贫困,取决于他们与政府之间的分配比例。如果一定时期内的社会财富是一个恒值,那么,政府占有的部分多了,人民占有的部分必定少了。政府变得富有,人民便必定贫穷,关系民生的基本公共服务领域就很容易被忽略,反之亦然。所以出现上述情况并不奇怪,这种在经济持续增长背景下出现的以社会问题不断累积、凸显为特征的福利安排相对弱化、缺失的现象,是我们所说的那种真正意义上的发展失衡。


      福利制度是所有发达国家在经历长期经济增长后普遍形成的一种制度安排,从长期经验来看,经济增长与社会的福利化存在着正向关联的关系。这话通俗地说,政府存在的理由就是为社会提供公共产品和公共服务,就是为大家服务,这是政府的职责所在。市场或公民的权利所到之处,就是政府权力的边界。税收除了维护政府日常的运转外,绝大部分都应该用来提高国民的福利,搞好公共服务。这是一个非常简单的问题,最基本的常识,却是我们经常忘掉的,恰恰是常识。


      影响政府公共服务提供水平的因素,一是国家的经济发展水平;二是政府的财政能力;三是政府对于公共服务支出的相对偏好,决定着政府在多大程度上愿意将财政收入投入公共服务领域;四是政府公共服务提供的效率,反映政府在一定财力和意愿下,提供公共服务的绩效和效率。


      四个变量中,经济水平和财政能力决定了政府能够提供公共服务的能力,是制约公共服务的客观条件,不存在主观责任问题,而政府偏好和效率则是自身因素对公共服务的影响。显然,中国公共服务的问题,既有客观,也有主观。


      所以,当前中国出现的发展失衡,需要政府承担更多的社会发展责任,问题就会迎刃而解。正是这种推论引致了近期人们在公共服务问题上对政府责任问题的诸多关注和批评。正如我在另一篇文章中指出的,中国的体制改革实际上早已结束了,一个新的老体制已经形成并日益完善,我们现在谈的改革,已经跟计划经济时代那个正宗的老体制的改革不是一回事了,已经跟它彻底拜拜了,现在要谈改革,应该谈的是如何对现在的这个新的老体制的改革了。


解决当前问题的几点建议


个人认为,眼下最为急切的改革至少应包括以下几个方面:


———从制度上完成政府职能边界定位的改革,并用法律规定下来。政府应该提供那些市场失灵无法有效提供的、但对社会有益的、必需的产品和服务,包括基础教育、公共医疗、经济住房等优效品与服务,以及与社会保障相关等社会福利的提供。政府有益和有效地履行这些职能是保障社会公正实现的前提条件。这是中外学界统一的认识,无争议。


———加强对财政支出结构的改革。我国的财政支出具有浓厚的生产投资特征,支出被过多地应用于那些本应由市场发挥作用的领域,而关乎民生的基本公共服务如义务教育、最低生活保障、医疗保健等投入相对较少。一直以来人们呼吁的投资型财政向公共财政的转变,一直没能完成。这种支出结构不扭转,公共服务水平就提高不了。要造成某种机制,让财政更加关注民生项目的投入和改进,从意识和制度的层面上将公共服务的职责作为政府的重要职能和不得不履行好的责任。


———加强财政体制的改革。人们早已多方论证,目前中央政府与地方政府,在财权、财力与责任及事权的分配上有较为严重的不匹配现象,专项转移支付被重视,而与提供公共服务密切相关的一般性转移支付则处于不被重视的地位,问题在于,与民众生活最为紧密的公共服务基本是由地方政府提供的,体制造成的财政来源不足,即使想提供优质的公共服务,他们做得到吗?


———加强人大制度的改革。政府怎么收税,怎么花钱,本是政治权力的核心部分,人大应加强对其实施有力和有效的控制和监督。要把治税权收归人大,要在法律上规定人大对预算的修正权,要改革预算的编制和审批制度,要建立公共服务需求与公共服务供给的信息联动和反馈机制,促使政府势力提升行政效率,促使财政资金的预算和管理效率的提高,促使政府大幅度降低行政费用,为此,还需要设计和构造出可量化的政府责任指标来。这些都是财政预算主权在民的表现,不是可有可无的小事情。


      上述各项,目前人们最容易犯糊涂的是财政支出问题。必须认识到,增加公共支出并不会自动提高公共福利。一般说,公共支出增加会产生两种效应:一是导致税收水平提高,进而导致居民个人的可支配收入下降;二是从公共支出过多会产生挤出效应,公共行为在一定程度上替代了私人活动。这两种结果都不会加强政府履行公共服务责任的意识和能力,反倒有害于此。

 

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