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政务满意度细分研究—— 行政执法效能评议指标体系分析

2016年05月25日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 | 

  中国加入WTO和社会主义市场经济的发展必然对政府行政执法水平提出更高的要求。行政执法效果评议就是依据一定的指标、标准、程序和方法,对行政执法的社会效果进行实事求是、客观公正的评议。评议结果一方面作为行政主体矫正和改进行政执法行为的依据,另一方面可以作为评价对象绩效的主要内容并对评价对象产生有效的激励和约束。然而,到目前为止,鲜见相关方面的系统研究。

     一、行政执法效果的内涵和操作定义

  任何一个概念要想具有学术使用价值,一个重要的前提是有其相对明确的内涵和外延。在社会科学中,一个概念的提出和运用,首要的任务是给出其概念定义(conceptual definition),即此概念包含哪些方面的基本特性(essentialqualities)。所谓效果是指由某种力量、做法或因素产生的影响或结果。行政执法效果是指行政主体的行政执法行为对行政相对人产生的影响,这种影响包括积极影响与消极影响。行政执法效果是表征行政执法机关和行政相对人之间行政法律关系的综合考评。一般来讲,行政执法效果好说明两者之间的关系比较协调,国家能够低成本地实现管理职能;反之,则说明两者的关系相对紧张,国家管理成本较高。行政执法的效果应该是双向的,即行政执法行为所产生的效果既会对行政执法机关产生影响,亦会对行政相对人产生影响。但是出于研究方便,本文仅选取行政相对人作为参照系来探讨行政执法效果评价指标体系构建。因此,行政执法效果可以认为是行政相对人对行政执法行为在心理上的反应,是反映行政相对人对行政执法认知状况的综合考评。所以,从心理学角度来看,行政执法效果包括行政相对人对行政执法知识的了解程度,行政相对人对行政执法的认可程度以及行政相对人对行政执法行为的满意程度三个维度。

     所谓一个概念的操作定义,就是设计一组指标来度量或测量这一概念。行政执法效果是一个抽象的概念,要真正测量它,必须把它具体化为一系列指标(indicators)。操作定义就是这一具体化过程。操作定义以概念定义为基础。概念定义对概念的基本特性(essential qualities)即所包含的维度作出规定。操作定义在概念定义的框架下,对概念每一维度的含义进行具体化,或可操作化(operationalization)。通常,为了保证测量的效度(validity)和信度(reliability),对维度的测量都采用多题项量表(multiple-itemscales)。为了对此进行说明,本文在开篇就将研究成果展示如下表。


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二、行政执法效果评议的主要内容

  在进行行政执法效果评议前首先应当明确以下问题:

  一是评议主体。评议主体是对行政执法行为进行评议的个人、企事业单位、社会团体和某些政府部门。传统的评议主要上级对下级的单向评议,其评议结果免不了带有上级行政机关的主观臆断和“父子情节”,缺乏对实际工作的指导意义。行政执法是行政主体作出的影响行政相对人权利义务的具体行政行为,其是否有效果显然应当主要由行政相对人来评议。另外,某些行政机关如监察部门也可以参加对行政执法行为效果的评议。

  二是评议对象。评议对象都是行政主体,即能够以自己的名义实施国家行政管理职能并承担法律责任的国家行政机关和社会组织。行政执法效果评议主要是对具有行政执法权的政府及其部门进行的,而不是针对具体人员的评议。当然,具体人员由于代表政府和部门行使国家行政管理职权,个人的行为给评议者造成的不良印象有可能强化、抵消、掩盖、扭曲对该级政府及其部门的整体评价,造成评议误差。因此,评议主体必须达到一定的数量和代表性,并尽可能消除偶然的评议误差。

  三是评议标准。对于行政执法效果的评议标准主要是规范行政主体行政执法行为的法规与政策。

  四是评议重点。评议重点应当是行政执法行为。主要考察行为的合法性、合理性。对于行政执法效果的评议不仅仅是对行政执法行为的合法性与合规性的评议,还包括行政执法合理性的评议,没有对行政执法合理性的评议就不会有行政执法行为的改进。显然,这里的评议已经超出了对行政执法行为本身的评议。

  五是评议指标。评议指标是人为设定的一种量化行政行为效果的标准。与评议指标不同,评议标准主要是指行政执法行为所依据的法律、法规、政策等形式渊源。评议指标的科学与否将直接决定评议本身的效果,是评议当中最难把握的内容。

  三、行政执法效果的评价指标体系的构成

  评议指标体系是指由若干个相互联系的评议指标组成的有机整体。它可以全面、系统、科学和准确地反映一定时期内行政执法效果的变化特征和发展规律。评议指标体系作为一个系统,其结构和组成要素的科学组合会直接影响系统功能的发挥。

  评议指标体系作为一个系统,根据其组成要素的性质、功能等可能有不同的分类,每一个分类都可以组成一个结构不同的评价指标体系。

  行政执法行为效果评议的内容确定之后,关键就是评价指标体系的构建。指标是测评的工具,是反映测评对象属性的指示标志。指标体系,则是根据测评目标和测评内容的要求,构建的一组相关指标,据以搜集测评对象的有关信息资料,能够综合反映测评对象的基本面貌、素质和水平。

  从指标的类型来看,应当处理好以下几方面的关系:

(一)主观指标与客观指标的关系。主观指标俗称“软指标”“定性指标”,反映人们对测评对象的意见、看法、期望值和满意度,是心理量值的反映,有相当的模糊性、不确定性和不可比性。对同样的事实现象,人们的心理需求、价值尺度、满意程度会有很大差异,因此,完全使用主观指标构建指标体系是不适宜的。客观指标又称“硬指标”“定量指标”,反映客观事实,有确定的数量属性,只要事实清楚,原始数据真实完整,指标统计结果具有客观上的确定性,不同对象之间具有明确的可比性。行政执法效果评议不可能完全使用客观指标,因为行政主体的服务对象即社会公众的需求、愿望和满意度都是非常重要的主观指标,人民群众的主观需求、愿望、动机是确定政府工作目标和重点任务的前提,人民群众对政府工作效果的评价即满意度又是政府检查总结工作的标准,而且,政府行为的客观情况比如人力财力的投入、工作改进的实际成效与群众的主观评价有时还存在一种交叉关系,对同样的工作实绩,面对“宽容、谦和”的群众评议很容易骄傲自满,而“苛刻、挑剔”的群众评价会促进政风建设的推进。但是,由于主观指标具有模糊性、不确定性和缺乏可比性,因此在指标体系设计中,应当尽量使用客观指标,加大客观指标在总分结构中的权重,对主观指标可以相对“硬化”,即划分若干等级如满意、比较满意、不满意,并折成相应分数。再与客观指标分数加总,合成测评总分。

(二)投入指标、过程指标与产出指标的关系。行政执法是国家对社会的管理行为,其本身包含着国家的一种成本投入,有成本投入就会产出要求。当然在现代法治社会中,仅有成本投入和产出要求还是不够的,社会的管理活动不仅需要一个公正的结果,同时还需要一个公正的程序。因此行政执法效果评议指标按所处的阶段不同可以分为投入指标、过程指标和产出指标。投入指标如行政执法初始阶段的人力财力投入,过程指标如行政执法行为日常工作表现,产出指标也就是工作实绩。一般来说,投入指标状况如何,是过程指标和产出指标状况的必要条件,但不能认为有了投入,就一定有产出。行政执法效果评议应当对行政执法的投入指标、过程指标和产出指标都要兼顾,但是应当侧重对产出指标的考察,着重考察行政执法的实际成效。比如,行政处罚,不仅要考察应当看我们处罚了多少人,罚了多少款,更要看群众是否对该行政处罚法律、法规的了解情况以及随后的对比阶段行政处罚的处罚率是否有所下降。行政执法过程中,投入指标、过程指标和产出指标是持续交替出现的,三者关系本身也反映了政府的工作效率和资源使用质量,在评议过程中应当注意跟踪,加强对比研究。

  (三)肯定性指标与否定性指标的关系。肯定性指标又称“正指标”,反映行政执法的成绩和进步,比如社会公众对政府行政执法的满意度,统计数据越大说明成绩越显著;否定性指标又称“逆指标”,反映行政执法中存在的问题和消极面,如乱收费乱罚款的事件次数和金额,统计数据越小说明行政执法越有成效。行政执法效果评议指标体系大多数是肯定性指标,但有必要设置一定数量的否定性指标,从正反两方面综合评议行政执法效果。但是,否定性指标的使用,带有较高的敏感性,政府部门评议主体顾及关系或情面,往往手下留情,因此这也是本文将行政执法相对人作为行政执法效果评议主要主体的原因。实践中,肯定性指标与否定性指标之间的界限并非十分明确,比如,对有关部门的投诉率当作否定性指标,但是,试想一下,如果干群关系冷漠僵化,群众已经不再信任政府,反而没有投诉或投诉率很低,反过来,当原先“门难进、脸难看、事难办”的状况在政风建设中有所改观,反而会产生较以前更高的投诉率,因此,不能静止地看投诉率,还要看投诉率的变化,还要将投诉率和限时办结率、投诉问题解决的满意率结合起来看,这样,才能准确、客观地评议行政执法的成效。

  绝对指标与相对指标的关系。绝对指标是用绝对数即统计总量反映行政执法的状况,但是,由于不同评议对象的基础条件、职责范围、工作难度等不同,直接进行绝对指标的比较不尽合理。因此,应当采用相对指标,比如,在全国或一省范围内同行排序位置的变化,与自己历史上的同期数据比较的变化差别等。在实践中,可以先使用绝对指标,取得原始数据,再将其折算调整为相对指标,是比较适宜的。目前对社会综合治理、计划生育、重大安全责任事故等实行“一票否决”,采用的就是绝对指标。

  从指标设计的技术要求来看,应当注意以下问题:一是指标的准确性,指标应当尽可能使用社会上公认熟知的规范用语,不至于产生歧义,导致误解。二是指标的具体性,应当确定与指标相对应的可以考察到的具体事实和现象,不能抽象、概括,不着边际,无从稽考。三是指标的完备性,就是指标外延应当包括评议对象群体在该指标上的全部状况,比如投诉及时处理率设在0到100%之间,就能够包括评议对象处理投诉的全部状况。四是指标的可行性,客观指标必须有切实可靠的数据来源,即使是主观指标,也应当是评议主体(如接受民意调查的社会公众)对能够知晓的真实情况的切身感受,那些缺乏原始数据和真实感觉的指标只是中看不中用的“摆设”。五是指标的独立性,设置的指标可以独立地测评政风建设的某项具体内容,但不能与其他指标的内涵交叉、重叠,这样可以避免重复评议,防止最终分数含有重复增减的偏误。

  四、行政执法效果评价的方法选择

  (一)评议对象,分类排序。由于评议对象在工作性质、职责范围、工作难度等方面有差别,将全部评议对象直接统一评议排序缺乏可比性。为了增强评议结果的可比性,行政执法部门将部门不同的行政执法权应当分类,

  (二)评议内容,有所侧重。评议内容基本涵盖了行政机关行政执法的本质属性,体现了行政执法的总体目标和核心任务,强调了“廉洁、勤政、务实、高效”的执法机关形象,集中在廉政建设、勤政为民、作风建设和依法行政等方面。同时,针对行政执法的基本条件、发展阶段、工作重点,又有所侧重。

  (三)评议过程,分步实施。行政执法效果评议,贯穿于行政执法的始终,每年组织一次,一般要经过以下阶段:(1)动员和调查阶段,主要任务是建立评议组织,制定工作计划,选聘和培训政风评议监督员,进行宣传发动,采取问卷调查等多种方式征询群众尤其是行政相对人对行政执法情况的意见和建议,形成人人关注评议、参与评议的良好氛围。(2)自查自纠阶段,被评议单位在广泛征求社会各界意见的基础上,结合自身实际,通过学习,查摆问题,剖析原因,寻求对策。(3)建章立制阶段,各单位对收集的意见、建议进行专题研究,制定出整改方案,进一步修订充实完善各项规章制度。对违规、违纪人员进行查处。(4)总结评估阶段,实行统一测评,分类排序,确定等次。(5)结果应用阶段,对行政执法效果评议结果向社会公布,并将评议结果作为政府目标管理考核的依据,给予相应的表彰奖励或批评处分。

  (四)评议主体,多元组合。为了体现政风评议的客观性、民主性和公正性,需要社会各方面的广泛参与。评议主体主要分为三个部分:一是专门选聘的行政执法效果评议员,由政治素质好、参政议政能力强、身体健康、热心公众事务、在群众中有威信的离退休老干部、企事业单位负责人、新闻工作者、人大代表、政协委员、特邀监察员和民主党派、无党派及科技教育界知名人士担任政风评议员,具有调查权、受理举报权、建议权和评价权,通过明察暗访,深入基层,充分了解和掌握评议对象的情况。二是投诉受理机构,由其提供对被评议单位的投诉情况,纪检、监察、信访以及“一站式服务”的集中办公的行政服务中心等部门分别提供有关投诉的信息。三是通过大样本问卷调查,印发《政风社会测试卷》,对社会公众进行广泛的民意测验,一般在一市范围内问卷发放数在2000~10000份之间,由统计部门设计抽样方案,发放定向测评表,组织基层群众和行政管理相对人对被评议单位进行测评。行政执法效果评议员的代表性和权威性,投诉受理机构工作开展情况以及提供有关信息的全面性和真实性,问卷调查样本的代表性和广泛性,问卷调查的回复率和有效率等,对于行政执法效果评议分数的影响十分重要。

  (五)评议分数,加权处理。由于评议主体来自多方面,而且在评议中的地位和作用不尽相同,因此需要经过加权平均计算出被评议单位的测评总分,再按得分多少进行分组排序确定等次。权重分配直接影响到最终结果,因此,既要综合反映各方面的意见,也要突出评议主体的权威性和公正性。在各部分评议主体中,群众的评议意见占有相当重要的地位,体现了以群众满意不满意作为评价行政执法工作的最终标准的导向。一般来说,基层群众测评结果在总分中的比例占50%, 行政执法效果评议组的评议结果占20%,人大、政协、 民主党派测评结果在总分中的比例占20%,政府部门的评议占10%。

  (六)评议结果,奖罚分明。按测评得分定出等次或是划定分数线。凡计划生育、社会综合治理、重大违法违纪案件、重大安全责任事故等被有关部门“一票否决”不得定为满意等次,每年后3名单位,对单位班子进行组织考核,帮助分析查找原因,定出整改措施,同时评议结果作为对被评议单位目标管理责任制年终考核、领导干部业绩评定、奖励惩处、选拔任用的主要依据。



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