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政府绩效管理与评估

2017年01月05日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 | 

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党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》(以下简称《建议》),一个最鲜明的特点就是以科学发展观统领经济社会发展的全局。为了保证“十一五”规划的实施,《建议》对推进行政管理体制改革提出了明确的要求。可以说,继续深化行政管理体制改革,是全面深化改革和提高对外开放水平的关键,也是落实科学发展观、构建和谐社会的重要保障。加强政府绩效管理与评估,是深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府职能的必然要求。


全面实施政府绩效管理与评估的意义


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落实科学发展观必须树立正确的政绩观科学发展观是我们全面建设小康社会的根本指针


解决中国的发展问题,实现又快又好的发展,必须坚持以科学发展观统领经济社会发展的全局。但是,科学发展观要由各级党委、政府和各级干部来落实。这里,就有一个树立什么样的政绩观的问题,有一个如何评价政绩的问题。现实生活中,一些地方政府部门及领导干部为了追求“政绩”,盲目攀比、不切实际地铺摊子、乱上项目;有的热衷于标新立异、贪大求奢或急功近利、做表面文章等。


2


加强政府绩效管理和评估是转变政府职能的迫切要求


我们的政府是人民政府,履行政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,其根本目的是满足人民群众日益增长的物质文化需要,提供优质的公共产品和公共服务,而绩效管理与绩效评估则是衡量政府公共服务是否满足公共需求的重要手段和尺度。也就是说,政府对公民负有公共责任,政府的支出必须获得人民的同意并按正当程序支出,公共资源必须有效率地利用并达到预期的效果。要落实这些公共责任,就必须对政府的作为进行绩效评价,以准确了解政府是否承担起了公共责任。


3


加强政府绩效管理和评估是改进政府管理方式的重要手段绩效管理有利于建立以结果为导向的公共管理机制


政府绩效管理以提高政府绩效为最终目标,结果为本的绩效意识是绩效管理的基本前提。当代公共管理认为程序和规则固然重要,然而,更为重要的是是否产生好的结果、是否满足公民需求。实践证明,政府绩效管理与评估带来了一系列以绩效为本、以结果为导向的新的管理措施的运用。


国外政府绩效管理与评估的主要做法与经验


1


注重完善政府绩效管理与评估的法律体系


西方发达国家在全面实施政府绩效管理与评估的过程中,很注意完善政府绩效管理与评估的法律框架,用法律手段规范政府绩效管理与评估体系。

美国于1993年7月颁布了《政府绩效与结果法》,规定“每个机构应提交年度绩效规划和报告”,财政预算要与政府部门绩效挂钩。1999年4月,日本内阁会议根据《中央省厅等改革关联法案》的相关措施为内容,制定了《关于推进中央省厅等改革的基本方针》,将总务省的行政监察局改为行政评价局,行政评价局可超越各府、省的界限,行使包含政策评价职能在内的行政评价和检查职能;2002年他们又出台了《政府政策评价法》,在整个政府范围内实施。根据这项法案,内阁和政府的各个部都被要求在其权限范围内实行政府评价。


2


注重完善政府绩效评估的指标体系


美国政府早在20世纪40年代就着手构建政府绩效评估体系。20世纪60年代,美国会计总署率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向了经济性、效率性和效果性并重的审计(即“3E审计”),后又扩展到“5E审计”。2002年,美国总统管理及预算办公室提出了针对联邦行政机关和部门的通用绩效指标,为五个跨部门的政府职能开发了统一的评价指标或称“通用衡量标准”。

2003年预算中,总统管理与预算办公室制定了评级制度(红、黄、绿)来评价联邦机构执行总统管理议程的工作成果。


3


将绩效管理与战略规划及公共预算改革结合起来,注重形成政府绩效管理的制度体系


西方国家在实施绩效管理的过程中,注重将政府战略规划与绩效管理过程结合起来,力求形成制度化、规范化与科学化的绩效管理与评估体系。如1993年,美国政府颁布了《政府绩效和结果法》,要求联邦政府各机构制定五年战略规划,制定实现战略目标的绩效管理年度计划,定期测定部门工作绩效并向国会和公众提供绩效报告。1993年8月3日,在时任总统克林顿大力支持并在美国管理与预算局(OMB)和国会的推动下,《政府绩效和结果法》顺利通过立法,从而使美国政府绩效管理走上了制度化轨道。另外,许多国家将绩效管理与公共预算改革结合起来,推广绩效预算管理。改革的方向是在资金分配上强化绩效,将公共预算拨款与各机关单位的绩效联系起来,按效果而不是按投入拨款;在公共预算执行上将效果与拨款挂钩,根据绩效来分配预算。


4


以公共支出评价为手段,注重政府绩效审计


加强对政府公共支出的评价,是当代政府改革的重要内容。公共支出评价是随着绩效管理和绩效预算而出现的,它是政府公共管理的重要工具之一。公共支出评价就是评估政府支出是否有效,效果在哪里,在哪些方面应当改革,以进一步提高绩效。西方国家公共支出评价的主要目的是为政府工作和议会公共预算案的讨论和通过提供基础材料;同时,在支出评价中,还能发现政府工作漏洞并加以改进。另外,西方国家普遍重视发挥独立审计机构在政府绩效管理中的作用。


5


将全面质量管理的理念融入绩效管理,确立以质量为核心、以顾客为导向、以服务为目标的绩效管理模式


20世纪90年代,全面质量管理运动引入公共行政领域,其核心特征是顾客信息反馈与评估、雇员参与质量改善、目标管理等等。它强调顾客导向在公共行政中的重要地位,强烈关注行政活动的质量与效果,这也导致人们对绩效的强烈关注。如美国商务部于1987年设立了国家质量奖;1988年,联邦质量学会开始对政府部门颁发总统质量奖。总统质量奖的七项原则是:领导水平、信息分析、战略质量规划、人力资源发展和管理、过程质量管理、质量及运行结果、顾客焦点和满意度。


6


不断完善绩效评估的方式与方法,提高绩效评估的质量与水平


在绩效管理实践的过程中,西方国家绩效评估的主体逐步多元化。在评估过程中有公民和服务对象的广泛参与,由单纯的政府机关内部的评估发展到由社会机构进行评估。如美国民间机构锡拉丘兹大学坎贝尔研究所自1998年以来就与美国《政府管理》杂志合作,每年对各州或市的政府绩效进行评估,并发布评估报告,引起了政府和民众的广泛关注。一些州政府在对其部门年终业绩进行评估时,也往往请专门的社会评估机构参与。2001年1月,日本设立了政策评价和独立行政机构评价委员会,对行政评价局实行政策评价进行必要的协商并将意见提交给总务省和邮政省等部门。


我国政府绩效管理与评估的对策


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针对我国政府绩效管理与评估中存在的这些问题,迫切需要我们加快政府职能转变步伐,完善政府绩效评估指标体系,实现政府绩效管理与评估的法治化、制度化与科学化。


1


全面建立法治化、制度化与科学化的政府绩效管理体系


(1)是完善政府绩效管理与评估的法规体系。

要尽快将我国目前的各种绩效管理与评估措施纳入到法治化的轨道,切实加强对绩效管理与评估的立法保障工作,加强对政府绩效管理与评估的统一规划和指导,逐步形成标准化、系统化的绩效管理与评估体系,从而使政府绩效管理与评估工作走向法治化、制度化与科学化。

(2)是完善政府绩效管理的制度与机制。

有效的绩效管理,以有效的绩效管理组织、绩效管理机制为前提。在深化行政管理体制改革中,要逐步建立和完善政府绩效管理制度,有专门机构和人员负责绩效管理。

(3)是提高政府绩效评估的科学化水平。

政府绩效评估的主体应多元化,绩效评估的方式应该多样化。要建立多重绩效评估机制,要将政府自我评估、上级评估与专家评估、社会公众评估相结合。


2


探索完善我国政府绩效评估的指标体系


要结合我国国情,从有利于改进组织管理、改造业务流程、关注绩效结果三个方面入手,建立我国政府绩效评估的经济指标、效率指标、效益指标相结合的指标体系。我国地区差异较大,政府绩效评估的指标设计也应有所不同,要根据不同地区、不同层级、不同部门设计出最能测量政府工作成果的指标体系。


3


加快建立绩效预算制度与绩效审计制度


要建立绩效审计制度,从而更好地对政府绩效进行监督。当前,我国政府管理效率低下问题突出,政府成本过高,成为阻碍经济社会发展的主要障碍。政府成本过高,突出表现在行政管理费用不正常增长,浪费型公共支出过多。因此,必须采取坚决的措施加以抑制。要实行政府支出绩效审计制度,实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重,逐步加大效益审计分量;要压缩和控制行政事业费支出占政府总支出的规模,力争将行政事业费支出的规模控制在占政府总支出15%的水平(中等收入国家水平),确保政府支出更多地用于公用事业与教育、社会保障事业。同时,要建立和完善以公共服务为取向的政府业绩评价机制和公共服务责任机制。



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