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什么是政府绩效

2017年01月13日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 | 

政府绩效和绩效管理的定义


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政府绩效可以定义为政府在积极履行公共责任的过程中,在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上,为获得公共产出最大化。

政府绩效管理以服务取向、社会取向、市场取向作为基本的价值取向,与责任政府、公平政府、廉洁政府、公益政府、廉价政府和法治政府学理相连。政府绩效管理是一个完整的过程,是运用政府绩效目标、绩效信息、绩效激励、绩效合同、绩效成本、绩效程序、绩效规制、绩效申诉和绩效评估等管理手段和管理机制,提高管理绩效的过程。

政府绩效管理源于政府职能定位、解决财政危机等实践的呼唤,以公共选择、新制度经济学等作为理论支撑。政府绩效管理是对近20年来盛行不衰的新公共管理运动的理论梳理,是对当代中国正在进行的效能建设的提炼升华,可以看成是重塑政府的另一种版本。


政府绩效管理的功能


政府绩效管理不仅仅是管理主体、管理范围的扩大,与传统的行政管理原理相比,它昭显提高公共生产力的管理理念,突出发展变革作为主线脉络;与以往的行政体制改革相比,它着意表现机制创新和方法创新,注重方法手段的功能作用,强调理论与实践的积极互动。


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政府绩效管理把绩效作为管理的核心



重视管理的价值取向和社会效应,关注管理过程的环境因素和心理因素,力求在测评中把定量分析与定性分析结合起来。公共绩效管理理论认为,重视绩效能够激发管理者的使命感和责任感,能够促进测评的公正性和客观性,能够获得更多的社会支持。当然,公共绩效本身具有多元的特征,计划绩效与政策绩效之间、直接绩效与间接绩效之间、有形绩效与无形绩效之间,很难做一个简单的评判,因此,绩效评估本身就是一件复杂的工作。



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政府绩效管理强调多元服务主体,提升服务质量


传统的行政管理要求政府担任社会公共事务单一的服务主体,政府既是公共产品的组织者,又是生产者。公共绩效管理则认为,政府当然是社会公共产品的组织者,但不一定都是直接生产者,对于那些技术性、具体性的社会事务,应尽可能地交给社会组织承担。社会公共事务的承担主体,可以是政府,也可以是社会中介组织、非盈利组织、公私合作组织,甚至是私人盈利组织。传统的行政管理以服务主体为定位,服务主体多元化突破了这个概念,公共管理以服务内容为对象,通过政府与社会关系的调适,侧重研究如何为社会提供优质高效的公共服务,而不讲求提供服务的主体属性。


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政府绩效管理凸现机制创新


传统的行政管理也在不断地谋求发展,革故鼎新,但传统的改革总体上说来是体制性的,行政机构改革、公务员制度改革、领导体制改革等都属于这个范畴。政府绩效管理则以政府应该管什么和怎么管作为中心,致力于寻求一个新的治理模式,寻求一种新的管理机制,使政府能够更好地配置资源,以提供公共服务作为职责使命,以提高绩效作为目的指向,政府管理恰到好处,理顺政府与社会、上级政府与下级政府、领导与部属、决策机构与执行机构的关系,把不该管的和管不好的公共事务移交出去,政府集中精力抓好宏观调控、市场监管和公共服务工作。


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政府绩效管理重视管理方法与技术


传统的行政管理当然也讲求行政方法,行政过程离不开方式、手段的运用,行政领导、行政协调、行政沟通等管理过程实际上也就是行政方法的运用过程,行政管理学科体系还有专章论述行政方法。但传统的行政方法总体上看只是依附性的,一般所说的行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段也只是概要论述,虽然不少教材都有系统分析、戴明循环、帕累托分析等定量方法介绍,实际上,这些定量方法大多还是停留在课堂讲授,实践运用相当少。总体上看,传统的行政管理更偏重于体制的架构,重视组织体制、领导体制和人员管理体制的建设。公共管理离不开制度建设,相比起来,公共管理更重视机制的运作,更讲求方法与目标的统一,积极寻求和开发可操作性的管理方法,提高管理绩效。作为一种目标结果,绩效是对公共管理过程是否运用管理方法、运用的管理方法是否有效的验证,管理的有效性和管理方法的有效性是一致的。从某种角度看,绩效本身又可以作为一种导向性的管理方法,回应实践的要求,依此形成绩效评估、绩效合同、绩效激励等一整套管理方法体系。绩效评估是根据预定的管理目标,运用一套力求全面、客观、公平的评估指标,对特定时期公共组织和人员的管理状况进行测评的过程,绩效评估不仅可以反映管理信息,而且,通过公共组织和人员之间管理结果的纵横比较,可以形成压力,产生激励,提高管理绩效。有许多管理内容和管理项目,公共组织与相应的部门都可以签订管理契约,明确双方的权力与义务。绩效合同可以约束和规范公共组织行为,减少主观随意性,促进管理绩效。激励是传统的管理方法,公共管理又赋予激励新的内容,在前所述的适度分权、放松规制等都是提高绩效新的激励要素。


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政府绩效管理突出应用性和回应性


在总体性质上,行政管理是一门应用性特征很强的学科,行政管理必须植根于实践之中,回应实践的要求,制定可操作性的管理方略,指导实践,只有这样,行政管理才有生机活力。传统的行政管理在这个问题上作过诸多努力,机构改革、公务员制度改革、领导体制改革、廉政建设等的研究都对实践起积极的推动作用。但是,传统的行政管理有两个最主要的局限消弱了应用性特征,其一是管理范围的局限,行政管理只限于政府范围,实际上,公共物品的提供远不止这个范围,在中国,事业单位承担了一部分行政职能,具有自然垄断性质的政府控制相当大的势力范围,随着改革的进程,社会中介组织、第三部门在提供公共物品方面发挥越来越大的作用,传统的行政管理无法回答这些问题。其二是目标导向的局限,效率是传统行政管理的核心命题,如前所述,单纯的效率无法理顺内部机制与外部机制、数量与质量、经济与政治伦理、刚性机制与柔性机制的关系,无法有效的解答复杂多变的实践问题。公共管理则突破了这两个瓶颈,国外的公共管理研究发展迅速,MPA喧声夺人,这样一种市场效应,与公共管理的应用性特征密切相关。


政府绩效管理是一种国际化的改革潮流



以英美为代表的西方国家新公共管理运动本质上是一场在公共绩效管理理论指导下的公共改革运动,英国的撒切尔政府最早扬起大旗,撒切尔夫人信奉尼斯坎南的公共选择理论,她选择的第一个改革项目“雷诺评审”就是对政府既定的目标和过程进行效率评审计,1982年,英国又发起了一场新的管理创新运动即为每个单位设置目标、明确预算并依据目标对政府支出和进展情况进行评估,并且把各部门的服务提供职能和执行职能分解成独立的组块成立执行局,要求公共部门以绩效为基础同执行局签订合同,允许它们在人力和财务管理上有较大的管理灵活性,但要求它们对后果负有较大的责任。保守党上台执政以后,并没有放弃“下一步行动”计划,而且实行了增加绩效后果的公民宪章运动。

在美国,新公共管理运动是“以市场为基础的公共行政学”或“企业型政府”,其核心是改善政府绩效。1981年里根政府成立了“总统正直和效率委员会”,1985年开始实施“总统生产效率计划”。同时成立反对官僚主义“浪费”的格雷斯委员会。1992年美国发起一场“干得更好,花得更少”的改革运动,成立了由副总统戈尔负责的“国家绩效评估委员会”,有29个州开展了部门绩效测评。1993年9月,美国总统克林顿签署《设立顾客服务标准》第12862号行政令,该行政令提出8条要求,声称“顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量的服务。”行政令还要求联邦政府各部门制定顾客服务标准。1994年9月,国家绩效评论委员会专门出版了《顾客至上,为美国人民服务的标准》专集,分别介绍了政府各部门制定服务承诺的情况。服务承诺实际上就是公共选择学派官僚经济理论中“解说责任’时具体体现,告诉社会与公民,政府应该干什么,正在干什么,将要干什么。

在澳大利亚、新西兰、加拿大、芬兰、瑞典、荷兰、法国、德国都进行了相似的改革,如澳大利亚的“财政管理改进计划”、法国的“革新公共行政计划”、丹麦的“公营部门现代化计划”、希腊的“行政现代化计划”、葡萄牙的“公共选择计划”。其核心是:在较少集权的公共行政领域培养以业绩为导向的文化,对公共服务放松规制,通过控制其预算总额,与之签订绩效合同,对公共机构实行绩效管理,提高公共部门的效果和效率,提高公共部门对顾客的反应程度,减少公共开支,增强管理责任。

在中国,近年来,政府管理创新方兴未艾。各地不断推出的一些改革项目,诸如政务公开、一站式服务、审批制度改革等等,实际上就是政府绩效管理的具体运作。苏州市的机关效能监察较有特色。机关效能监察从最初的绩效申诉开始,历经绩效信息、绩效控制等阶段,发展到目前的绩效评估,基本形成了一个改革链条。实际上,机关效能监察就是效能建设,是以绩效为目标导向的政府改革,是富有特色的中国公共管理机制创新。目前,需要我们将已有的改革实践作进一步的梳理和整合,需要我们高扬政府绩效管理这样一个明确的主题,推进政府的改革创新。




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