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政府绩效管理与政府效率建设关系研究

2017年06月08日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 | 

       伴随着改革开放向纵深演进发展,政府的绩效管理也越来越受到人们的重视。政府绩效管理能为政府效率建设提供巨大的帮助。本文基于对政府绩效管理相关理念的概述,综合分析了政府绩效管理对于政府效率建设的作用,提出了一系列提升政府绩效管理对效率建设作用水平的措施。

  1 政府绩效管理概述


  就绩效的定义而言,意指有效率地应用资源,以提供有效益的服务或产品。一般所称绩效包含效率、效能与满意度。效率强调经济效率、回应效率及生产效率;效能系指产出的质量是否良好,是否达成原先设定的目标;而满意度指对政府服务的感觉或情感性反应。简单来说,效率强调以对的方法做事(do things right),效能指做对的事(do the right things),而绩效结合两者即为以对的方法做对的事(do the right things right)。


  绩效管理受到政府的重视与20世纪70年代的英国行政革新不无关系。政府强调市场机制、顾客导向,并要求“绩效提升,成本减少”。如果政府不评估绩效,就无从知道成功与否,也无从激励与获得民众支持,由此可知绩效管理的实施动机与重要性。就绩效管理的内涵而言,政府机关各单位实施绩效管理须落实责任观念,为了能够发挥政府机关应有的功能及所负实际责任,政府机关应以绩效为基础,以授权取代法规管制,以成果评价考量取代过程监督。美国大力推动总统管理议题,其包含5项重点议题:人力资本的策略管理、具竞争力的采购、提升财务表现、强化电子化政府、预算与绩效的整合。这5项议题目的在于提升各机关计划的绩效信息质量,促使国会与行政部门在制定管理及资源分配的决策时,能考量并结合绩效信息,以实质提升政府整体的施政绩效,向纳税人证明政府运作的效率及成果。因此,政府的绩效管理状况对其效率建设具有一定的正向推动作用。


  2 政府绩效管理对于效率建设的作用


  目前,政府较为强调建设顾客导向型的政府,要求政府施政能适时满足民众的需要,因此在施政绩效评估方面也由过去重视投入(input)的控制,转变为强调成果(result)的测量,如对于计划的产出(output)、结果(outcome)、服务质量、民众满意度等给予高度重视。凭借以成果为导向的绩效管理,使各机关的施政或计划执行的成果成为客观的评价标准,有助于检测政府对人民需求的回应能力。换句话说,民众所关注的是政府的绩效是否带来了应有的效果,而非施政的过程,因此探讨政府绩效管理对于效率建设的作用问题十分必要,这种作用突出表现在以下几个方面。


  第一,绩效管理强调基础预算。预算制度强调预算的控制功能,因此注重资源如何配置在不同的支出项目上,要求预算作业的合法性,对纳税义务人负责。绩效基础预算制度强调的是计划产出与结果,因此更注重预算制度的规划与管理功能,追求资源在不同的计划间配置,从而提升资源的使用效率,也就是提升了政府的效率建设水平。


  第二,绩效管理有利于公共部门形成竞争机制。在公共管理新模式中,市场机制是其核心特征。绩效评估对公共部门形成竟争机制的意义主要体现在两个方面:一方面,通过提供各个公共服务机构绩效方面的信息,引导公众“货比三家”,做出正确的选择,从而对公共机构形成压力,迫使它们提高服务质量和效率;另一方面,在公共部门内部,绩效评估和在此基础上的横向与纵向比较有助于形成一种竞争气氛,同样会提高服务质量和效率。


  第三,绩效管理能够提供有效的绩效信息。政府引进绩效管理的主要目的可以归纳为:改进效率、改进预算决策、改进财务透明度与课责、节约支出。政府会通过立法的方式,利用绩效信息改进预算决策,以提升行政效率、透明度与民众满意度。绩效信息对于政府是非常重要的,它有助于管理与控制公共服务,也可以让民意机关监督行政机关是否有效率地使用预算,它也满足了民众对于政府期望的要求,因此政府有义务公开绩效信息并对其负责。政府实施绩效管理的最大意义在于改变信息的公开性,让公务员以正面积极的态度去面对绩效管理的价值,虽然绩效信息公开即绩效测量可能带来争议性,但可以确保政府更负责地高效率使用资源从而提升政府效率建设水平。


  3 提升政府绩效管理对效率建设作用水平的措施


  第一,构建绩效管理与员工的内在动机。正式的管理与控制制度只有在要求公务员执行特定行为时有效,好的管理应该是以最大化内在动机与需要最少的正式控制为目标。一旦政府决定让公务员以绩效与结果为导向,它就有义务去激励他们完成目标,并对结果予以测量。如政府采取策略管理制定绩效目标,必须考虑结合诱因机制与这些目标,即目标设定应注意公职人员内在的动机,可以通过领导方式与参与方式来建立员工任务导向的团队精神。激励公务员注重绩效也可以利用制度设计引进外在压力,如利用会计与审计系统,加强计划预算绩效的考核。再如绩效评估制度的改进,利用问卷或其他社会科学研究工具对政策的影响进行衡量。引进竞争机制以加强员工改善效率的压力也是一种方式,如将特定服务外包,或重新检讨政府角色,将民众视为顾客,绩效测量以顾客的满意度为基础,从而提升政府效率建设水平。


  第二,提升行政作为的透明度。政府应该提供保护民众权利的程序,如何使相关程序更为便民与有效是目前评估的重点。整体而言,行政管理最重要的任务即是行政瘦身并提升效率。提倡政府机关瘦身并积极使用信息科技促进政府信息化建设,使行政部门提供高效率与高质量的服务。政府也应重视行政组织的信息揭露,倾听民意。


  第三,加强行政咨询(Administrative Counseling)。民众对于政府行政可能有意见或建议,但不知该向谁咨询,或者已向政府单位询问而仍不满意政府单位的说明或回应。因此,政府如果要想提升效率建设水平,就必须为民众提供一定的咨询渠道。民众通过行政咨询渠道反映意见,相关部门再协调政府机关、行政法人和国营企业,提出解决办法。这种咨询业务的提供也是政府加强自身绩效管理的有效措施,而这也能够提升政府效率建设水平。



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