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电子政务绩效评价的国际模式研究

2017年08月07日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 | 

        近年来,电子政务绩效评价越来越受到各国政府与国外学者的高度重视。文章在归纳分析大量相关学术文献的基础上,详细回顾与梳理了国外电子政务绩效评价的主要研究成果,归纳了其评价模式并作了简要述评,为我国电子政务绩效评价工作的进一步完善提供了借鉴。

   电子政务的绩效评价,是指运用一定的评价指标和评价标准,按照一定的程序,通过定量定性对比分析,对电子政务一定运营期间的运营效益和运营者业绩作出客观、公正和准确的综合评判{1}。目前国际上开展电子政务研究的机构中,许多都在从事电子政务绩效评价的研究工作,但因研究的侧重点不同,其研究思路、方法和模式也存在差异。根据其研究思路和模式的不同,本文将国外电子政务的绩效评价研究分为以下五种类型。


  一、.聚焦政府网站绩效型


  网站在一定程度上代表了该地区电子政务发展的程度,聚焦政府网站绩效评价的主要有埃森哲咨询公司、美国Brown大学、世界市场研究中心等。世界著名的埃森哲咨询公司(Accenture){2}在2003年对22个国家级电子政府进行了量化测评,并首次采用了电子政府“总体成熟度”的概念,将政府网站的绩效类同于电子政务的整体流程绩效,以此综合考察政府的网络战略和国民利用电子政务的具体状况。该评价指标体系的优点是便于测评和量化分析,首次从客户与服务的角度来进行电子政务绩效评价,符合电子政务为公众和企业服务的根本目的,但在运用过程中需要注意测评针对的是网站的外在表现,而非全程的管理实际情况,因此有出现误判的可能。此外,其评价指标主要为定性指标,难以保证其客观性。美国布朗大学(Brown)与世界市场研究中心(World Markets Research Center){3}公布的第三份全球电子政务测评报告指标体系包括如下内容:测评内容、具体考察特征与指标权重,但各指标采用相同权重(100分),总分为各指标积分之和。可见,各指标采用相同权重明显降低了该评价指标体系的科学性和可信度。


  二、注重基础设施技术型


  电子政务系统可以看做是基于网络技术、数据库技术、多媒体技术等多种信息技术的政务信息管理系统。因此,信息通讯技术(ICT)便成为电子政务在政府部门中运用的切入点,其基础设施的技术指标也因此成为电子政务绩效评价研究的热点之一。如IBM政府事务研究中心就从信息通讯技术的应用角度专门对电子政务的基础设施设定了三类实用的技术标准,为电子政务的绩效评价研究提供了思路。IBM政府事务研究中心于2007年提出一份《评价电子政务绩效》(Measuring the Performance of E-Government)的研究报告,报告主要研究美国联邦、州和地方政府的电子政务绩效评价问题。该报告对电子政务绩效评价的研究有两个方面值得关注:一方面,把电子政务绩效评价平行分成三个部分,即投入(Input)、产出(Output)和效果(Outcome)。另一方面,报告认为电子政务绩效评价在导向上有两种评价体系,一个是技术导向型的评价,另一个是服务导向型的评价,而后者是今后电子政务绩效评价的发展方向{4}。IBM公司的电子政务研究院、电子政务的战略和对策小组等部门从信息通讯技术的应用角度专门对电子政务的基础设施设定了三类实用的技术标准,为电子政务的绩效评价研究提供了思路。三类实用的技术标准具体为:灵活性(Flexibility)、可升级性(Scalability)和可靠性(Reliability)。


  三、兼顾软硬件结合型


  电子政务不仅是基础设施这些硬件方面的问题,更需要将设施和技术与具体操作的人力资源紧密结合起来,即电子政务的硬件(基础设施、技术等)与软件(人力资源能力)相结合。因此,一些国际机构在研究电子政务绩效时采纳软硬件结合的指标体系,如联合国与美国行政学会等。2002年,联合国的公共经济与公共行政署(United Nations and Division for Public Economics and Public Administration)与美国行政学会(the American Society for Public Administration){5}对联合国190个成员国的电子政务建设进行了调查研究与分析比较,提出了电子政务绩效评价的指标体系,从三个方面评价世界各国电子政务发展水平:一是分析各国政府网站提供的内容和一般公众最经常使用的在线服务情况,即政府网站状况(Web Presence Measure);二是对各国IT基础设施建设水平进行评价,即基础设施状况(Infrastructure Measure);三是评价人力资源能力,即人力资源状况(Human Capital Measure)。根据这些指标最后加权平均得出电子政务指数,从而对各国的电子政务环境(制度、人力、基础设施等各方面)进行一个较为全面的衡量。并且还将以上三方面指标汇总,把全球的电子政务分为四个层级:高电子政务能力(High E-government Capacity),中等电子政务能力(Medium E-government Capacity),基本电子政务能力(Minimal E-government Capacity)和缺乏电子政务能力(Deficient E-government Capacity){6}。该评价体系的优点是,所衡量的指标都能从公开出版物上找到数据,但该报告对于“政府网站建设现状”、“信息基础设施建设”与“人力资源素质”三个方面的权重分配情况以及各子方面的权重分配情况未作详细说明,也没有给出具体的计算公式,因此可操作性还有待商榷。此外,要使用这个绩效评价指标体系进行评价,被评价的国家必须满足一些条件,可见该指标体系对被评价对象的要求较高,因此不具有普遍意义。


  四、聚焦电子政务社会网络效用型


  电子政务本质是政务的信息化,网络绩效为电子政务推行的最直接成果。从社会的网络绩效出发,能够在社电子政务本质是政务的信息化,网络绩效为电子政务推行的最直接成果。从社会的网络绩效出发,能够在社会信息化的环境中真实地考察电子政务的绩效。从事该类研究的有哈佛大学国际发展中心、美国New Jersey Newark州立大学电子政务协会和韩国Sungkyunkwan大学等。哈佛大学国际发展中心(Center for International Development at Harvard University){7}对网络就绪指数(NRI) 进行研究,提出了两部分的分析框架:第一部分是网络使用情况(Network Use),考察信息通讯技术使用方面的数量与质量问题;第二部分是“加速”要素(Enabling Factors),具体包括网络获取(信息的基础设施、软硬件与支持要素),网络政策(信息通讯技术的政策、商务与经济环境),网络社会(网络学习、机会与社会资本),网络经济(电子商务、电子政务与相应的基础设施)。欧洲工商管理学院的网络就绪指数研究提出了三部分分析框架:使用状况(个人、企业和政府的使用状况)、就绪状况(个人、企业和政府的就绪状况)和环境状况(市场、政策或管制、基础建设因素){8}。他们的研究从全社会的网络绩效出发进行电子政务就绪评价,在社会信息化的大环境中真实地考察和全面地评价电子政务绩效,为电子政务绩效评价研究提供了广阔的思路。此外,美国New Jersey Newark州立大学电子政务协会与韩国Sungkyunkwan大学全球电子政务政策协会主要从“安全/隐私、可用性、站点内容、在线服务、公众参与”五个方面评价社会的网络绩效,Gartner从公民的服务水平、运行效益以及政治回报三个方面来评价电子政务项目的有效性{9},即网络对社会的事后影响。



  五、强调公共价值与服务导向型


  电子政务建设的终极目标是向公众提供更加完善和便捷的服务,展现其公共价值。因此,强调公共价值与服务导向型电子政务以服务为中心,让公众得到广泛、便捷的政府信息和服务,将给民众以更高程度的满意感受,最终体现以人为本的新公共服务思想{10}。世界上许多国家都开发了公共服务导向型的测评模型和方法,最具影响力的是美国纽约州立大学阿尔巴尼分校政府技术研究中心提出的电子政务绩效评价的“公共价值框架”和美国1994年提出的顾客满意度指数(ACSI)模型方法。


  美国纽约州立大学阿尔巴尼分校政府技术研究中心(CTG)提出了电子政务绩效评价的“公共价值框架”,着重强调以公众的观点而不是政府的观点作为评估的基础{11}。美国1994年提出的美国顾客满意度指数(American Customer Satisfaction Index, ACSI) 模型方法是一种新型的以顾客为基础、用来评价并改善组织绩效的一种测量体系。其模型由六个变量构成,顾客满意度是最终所求的目标变量,顾客期望、感知质量和感知价值是顾客满意度的原因变量。1994年美国将政府和公共部门纳入ACS评价体系中时,对原模型进行了修正:第一,政府的公共服务基本上由“过程”、“信息”和“客户服务”三方面来决定;第二,由于绝大部分的公共物品和服务是无偿提供,因而修正的模型不再考虑价格因素而去除了“感知价值”这一变量;第三,由于公共部门在很大程度上具有垄断性,难以体现顾客忠诚,故以对政府的“信任”来代替{12}。此外,强调公共价值和服务导向型的研究还有瑞典的SCSB模型、德国的DK模型、韩国的KCSI模型、马来西亚的MCSI模型等。


  综上所述,上述电子政务的绩效评价模式基本代表了当前的主流评估思路和具体的做法。从比较研究的角度看,它们既有各自的优势,又各有缺陷,具体如表1所示。这些模式都是电子政务从无到有、从有到不断完善的过程中的必然产物,都是针对各自关心的电子政务需求问题、面向各自关心的评价对象、采用各自的价值理念来设计的,因此,它们能很好地完成对各自所关注的电子政务特定层面或对象的绩效评价,却难以独立地对电子政务绩效进行科学、全面、系统、多维的评估{13}。但上述每一种模式都对我们构建适合中国电子政务发展动态的绩效评价模式具有可以借鉴的优势和价值。根据研究,平衡记分卡的精髓与电子政务绩效评价的价值取向之间有着内在切合性,根据电子政务绩效战略目标对平衡记分卡进行修正和整合,可以为构建科学合理的电子政务绩效评价指标体系提供框架支撑。因此,将平衡计分卡应用到电子政务绩效评价中可以更好地将财务测评指标和业务测评指标结合在一起使用,构建基于平衡计分卡电子政务绩效评价框架,以建设服务导向型电子政务为最终目标和核心,基于成本效益、内部提升、公共价值及公众满意四个维度对绩效进行快速而全面的考察,从而实现财务与非财务、领先与滞后、长期与短期、外部与内部指标的平衡。因此,将平衡计分卡与数学模型相结合,可有效解决定性分析向定量分析转换的难题,从而取得理想的评价结果。



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