政府绩效评价指标体系研究
2018年10月12日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 |
近年来，世界上很多国家为了挽回民众的信任，重塑政府形象，兴起了政府再造运动。政府绩效评价作为政府管理的一项有效工具，在公共管理领域受到了理论界和实务界的广泛关注，但也是一个颇有争议的话题。因此，借鉴国际先进经验，结合我国国情，探讨和建立适合我国国情的政府绩效评价体系尤为重要。
政府绩效评价就是指运用科学的标准、程序和方法对政府行为主体的工作及其结果作出的评价。政府绩效评价是提高政府绩效的有效机制。20世纪70年代之后，特别是80年代以来，西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化。公众的价值观念多元化、需求多样化，民众民主意识、参政意识增强，时代的变化对政府提出了新的要求。政府必须更加灵活，更加高效，具有较强的应变能力和创造力，对公众的要求更具有影响力，更多地使公众参与管理。传统公共管理体制僵化、迟钝，具有使行政机构规模和公共预算总额产生最大化的倾向，易于导致高成本、低效率的问题愈来愈突出。西方各国在20世纪七八十年代普遍面临政府开支过大、经济停滞、财政危机严重、福利制度走入困境、政府部门工作效率低下、公众对政府的不满越来越强烈等问题，也促使人们开始变革传统的公共行政体制。在这种背景下，一种突破了传统公共行政学的学科界限，把当代西方经济学、工商管理学、政策科学（政策分析）、政治学、社会学等学科的理论、原则、方法及技术融合进公共部门管理的研究之中，以寻求高效、高质量、低成本、应变力强、响应力强、有更健全的责任机制的“新公共管理”模式应运而生。“新公共管理”改革浪潮使绩效评价在政府部门得以广泛运用，各国不同程度地建立了绩效评价结果利用与管理的相关制度。对我国而言，近年来各地也借鉴西方经验尝试开展政府绩效评价，并把结果与部门领导及员工的奖惩联系起来。但总体而言我国政府绩效评价尚处于探索阶段，存在着许多亟待解决的问题，不能真正发挥绩效评价“助推器”之功能。因此建立适合我国政府绩效评价的指标体系，使绩效评价指标能够真正反映出政府实际绩效并切实保证落到实处，将有助于为政府改进政府管理、提高政府工作效率、促进依法行政和国家政治文明的发展提供动力和保障。
一、国外政府绩效评价的现状
20世纪70年代以来，英、美等发达国家兴起了一场旨在推动政府更重视绩效提高的“新政府运动”。其主要特点是以“政府绩效评估”作为核心“管理工具”。引用一位著名管理学家的话就是“传统的‘行政国家’，正在转变为‘评估国家’”。世界上很多国家都在对政府部门进行改革，并加强对政府绩效的考评，其中，美国政府和英国政府的绩效评价体系的影响力最大。世界各国政府对绩效的评价也作出了许多努力，形成了不同特色的绩效评价体系。
（一）美国政府绩效指标的设计
20世纪末政府绩效评价走上了法制化的轨道。政府绩效评价的重点从经济和效率评价转向了效益和顾客满意程度方面，政府的服务质量被提到了重要地位。为促使政府追求更合理的绩效，美国于1993年颁布了《政府绩效与结果法案》（GPRA），要求联邦政府各机构制定包括使命陈述和长期目标的五年战略规划，制定实现战略目标的绩效管理年度计划，定期测定部门工作绩效并向国会和公众提供绩效报告。2003年的预算中，美国政府制定了一项简单的评级制度，根据平衡计分卡①原理设计的成效计分卡标准来评价联邦机构执行总统管理议程的工作成果。成效计分卡标准的运用，为衡量部门绩效提供了切实可行的依据，使各部门的工作结果具有可比性，计分结果促进了各部门努力改进自身存在的问题。
（二）英国政府绩效指标的设计
早在20世纪80年代，英国审计委员会将财务管理新方案改革中设立的“经济”、“效率”和“效益”的3E标准体系引入政府绩效审计的框架中，并运用于政府管理实践中。自此，英国政府部门绩效评价指标主要围绕经济测定、效率测定和效益测定三个方面来开展。经济测定主要包括成本与投入的比率、行政开支与业务开支的比率、人均开支测定、单位成本测定、经济改进余地测定和资源浪费测定等。效率测定涉及投入与产出的比率，包括应用效率示标和众多而复杂的量化分析方法（如回归分析等）。效益测定关注组织产出的质和社会效果，包括质量测定、社会效果测定和顾客满意度测定等。
（三）新西兰政府绩效指标的设计
新西兰政府要求各部门签订绩效协议，协议包括产出指标和结果指标。同时要求各部门递交月度、季度、年度绩效报告。月度和季度报告包括拨款类型、运行状况、现金流量和资产负债表等四项指标。年度财务报告包括财务状况、运行状况、业绩目标、服务业绩、借债需求、承诺支出、或有负债、紧急支出、会计政策等十余项指标。
（四）欧盟政府绩效指标的设计
荷兰在2004年下半年出任欧盟轮值主席国，荷兰社会文化规划署根据荷兰内政和王国关系部要求，对欧盟成员国及四个主要非欧盟国家的公共部门进行绩效调查。相关调查报告认为，“因其产品的特点（在广泛的领域制定政策、制定法律、维护公共秩序以及管理政府机器等），很难找到自然的绩效指标评估公共行政。因此，有人认为公共行政的运行最好用主观指标来衡量。这些指标主要反映公众对公共服务的信心。因此，他们选定了衡量政府质量的四个指标，即政府机构的规模、透明度、政府干预的效度和腐败。
此外，加拿大、荷兰、德国、以色列等国一般采用“3E”标准，并在此基础上设计出符合本国国情的绩效评价指标体系。
二、我国政府绩效评价的现状
近年来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，政治体制改革也不断深入，公共管理领域也发生着深刻的变革。我国各级政府借鉴西方的改革经验，纷纷组织内部人员参与部门内部绩效评价指标的研究和探索。例如，山东省烟台市的“社会服务承诺制”、福建省漳州市的“机关效能建设”、河北省的“干部实绩考核制度”、青岛市的“目标管理绩效考核”、南京市及珠海市的“万人评政府”、厦门市思明区的“公共部门绩效评估”以及甘肃省的“非公有制企业评价政府部门”等活动都相继开展。各地根据评价的性质与行政发展的需要对评价结果不同程度地加以运用。从各地实施绩效评价的情况来看，主要是将评价结果作为考核部门和单位领导绩效的重要依据，实施“末位淘汰制”。2009年7月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，明确规定党政领导干部在七种情况下将被问责，使党政领导干部问责制走上了法制化轨道。但是，我国政府绩效评价体系尚处在雏形阶段，主要是对政府的政绩考核。因为政府只有政绩才能向人民交待清楚自己的行政活动的社会价值。政绩考核实质上既是落实地方政府经济和社会发展战略的重要手段，也是推动体制创新的重要工具，政绩考核目标已成为左右地方政府首脑和部门首脑执行决策的基本依据。但是，对政府进行政绩考核只说明政府职能的一方面，不能真实反映政府绩效的全部。因此，应借鉴世界各国的绩效评价指标，联系我国的国情，设立具有中国特色的政府绩效评价指标体系。
三、我国政府绩效评价指标体系的构建
（一）构建政府绩效评价指标体系的基本原则
结合目前我国的实际情况，当前我国政府绩效评价指标体系的选择和设计需要遵循的基本原则包括五个方面。
1.代表性。指标要有针对性，能够把要评价的政府绩效的特征突出出来。在反映某个典型特征的指标可能有多个时，应该尽量选择具有代表性的关键指标。
2.可操作性。指标不仅科学客观，而且要简便实用，便于操作，易于度量。定量指标相对易于获取，在缺乏数据的情况下使用调查数据代替，个别情况辅之与专家评估；定性指标可以根据语义差别分析法加以判断。
3.具有可比性。所选择的指标便于横向和纵向的分析研究，具备国际对比交流和国内通用的特点，以及保持一定的连续性。
4.相对独立性。指标之间具有相对独立性和相关性，避免指标相互重叠和重复评价，避免指标评价指标结果相互抵消。当指标间存在明显的相关关系时，应选择负载信息量大的指标，保证既不丢失主要信息又能减少指标数量，便于实际运用。
5.系统性。不同指标的敏感性不同，有些指标变化缓慢，有些指标变化较快。指标体系要注意它们的平衡，避免失衡。
（二）政府绩效评价指标体系的基本构成
我国一些学者也曾对政府绩效评价指标问题提出一些意见。唐仁刚、唐天伟认为政府绩效可划分为政府公共服务、政府公共物品、政府规模、居民经济福利等4个一级指标，设计了47个二级指标，形成了地方政府绩效评价指标体系。国家审计署董大胜、崔振龙研究认为政府绩效评价应包括政府总体和政府部门两大评价指标体系。政府总体评价指标体系包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、国防和外交、政府自身建设6个一级指标和40个二级指标。政府部门（单位）绩效评价指标体系包括政务管理、履行职责和资源管理3个一级指标、9个二级指标和27个三级指标。南京大学杨雄胜等人研究认为政府绩效评价指标体系“由5个一级指标（政府工作完成度、工作完成影响性、资源耗费、资源使用效率和部门可持续发展等）、25个二级指标和50个三级指标构成，力争能够全面系统地评价中国政府各部门的绩效和业绩状况。”厦门大学王光远教授认为“应该改变传统的绩效评价方法，在绩效评价标准中引入协调和均衡的理念，借鉴管理科学中的平衡计分卡原理，从顾客、内部业务流程、财务以及学习和成长等四个层面，综合评价政府及公职人员的绩效。这四类标准可以激励和约束政府官员的行为，使各级政府的运行达到实现短期与长期目标、内部与外部、投入与产出、经济与社会效益等四方面的平衡。”吴志成认为，后现代国家的治理理论强调权力的正和博弈或双赢，强调国家提供服务下的多元分权管理，提倡政府与市场、非政府组织和公众在内的多元主体通过合作、协商、伙伴关系对公共生活进行合作管理，以实现“善治”的状态。纵观上述观点，借鉴世界各国的绩效评价指标，联系我国的国情，笔者认为目前我国政府绩效评价应以政府职能理论为主流，结合“3E”标准和平衡计分卡理念，遵循构建政府绩效评价的基本原则，构建具有中国特色的政府绩效评价指标体系。该指标体系包括四个级次，其中一级指标包括政府总体政府自身建设、政府工作完成度、资源耗费和部门可持续发展等四项指标，15个二级指标和50个三级指标，如表1所示（附后）。
1.政府自身建设指标主要表现为政府为遏制公务员腐败、增强政府责任意识，提高政府效率采取的措施和效果，主要包括政治工作、行政工作、经济工作和社会工作等四个方面。其中公共政策制定的准确度、决策制度准确度、解决就业问题及维持社会稳定等是衡量政府自身建设水平的重要参数。
2.政府工作完成度指标是用来衡量政府各项工作对整个社会或某个地区社会发展成效的影响和贡献，它具有间接性和根本性的特点。政府各部门的工作成效最终要表现在政令畅通、经济增长、社会稳定、环境改善等方面。
3.资源耗费与管理指标着重评价财政资金的耗费总量以及财政资金的使用效率。无论是政府部门基本职能的完成及其产生的影响，还是政府部门为了维持部门的可持续发展以及为了建立学习与成长所做的努力，都需要耗费一定量的财政资金。因此，政府部门行使不同事务所耗费的财政资金的总量、财政资金使用效率以及产生的效果，是政府绩效评价中最重要的部分，也是政府各部门的主管部门、财政部以及社会公众关注的焦点。
4.可持续发展指标不仅是一个国家各方面能力的综合表现，也是政府各部门所做的工作对国家未来发展的影响程度。顾客满意度、业务流程规范、人员素质和水平、学习与成长这四类指标可以激励和约束政府官员的行为，使各级政府部门的管理不断创新以适应外部环境和本部门发展的需要。
四、需要注意的几个问题
（一）制定《政府绩效评价法》，实现政府绩效评价的制度化
开展政府绩效评价涉及到政府、政府部门和所有政府活动，必须依法进行。制定《政府绩效评价法》，通过立法确立政府绩效评价的法律地位和工作机制并规范评价工作的程序、方法、法律效力，以及相关责任等，使评价工作正常化、制度化，减少评价工作的随意性和不确定性，推动政府绩效评价工作的开展。
（二）绩效评价的动态相关性
绩效评价是一个各个环节有机联系的动态过程，要想得到准确的评价结果，必须实施动态的评价系统，对整个评价过程加以控制。根据国际成熟经验，应在对行业的职位情况进行具体分析，并对部门所提供的公共服务的性质进行分类的基础上开展绩效评价。在评价实施中进行事中控制。在评价过程中应对评价中出现的问题以及目标完成情况进行解释分析，提出改进和努力的方向，并对被评价者及时加以指导，使其不断对照标准以检验自身完成目标的情况。最后对绩效评价应该及时加以总结，得出能客观反映结果的评价报告，并针对评价中反映出来的问题制定有效的改进计划，以促使下一步工作的开展及绩效的提高。在这里需要强调的是绩效评价具有强大的导向作用，应根据关键事件法，要求整个制度关注关键的共同结果，强化评价结果对政府行为的正向导向性。
（三）把焦点放在促进员工及组织的能力开发上
绩效评价不是为评而评，而应着眼于个人和组织长远发展的需要，谨防短视效应，形成政府部门改进绩效的持续内驱力。通过强调绩效培训及不断学习的文化氛围，建立学习型组织，一方面保证评价主体与被评者拥有参加评价工作所必备的知识和技能；另一方面也可以在评价后作为改进个人和组织绩效、提高能力的重要手段。如英国在公务员绩效评价后，根据公务员被评定的档次，有目的地选送公务员参加学院培训，以此通过绩效评价促进公务员的长远发展。
（四）解决政府绩效评价中的“三权”问题
在我国地方政府绩效评价的实践中，管理权、组织权和评价权及其归属混乱不清是普遍存在的一个问题，由此带来了评价的错位、越位和缺位问题，严重地影响到评价结果的科学性和可信度，影响到我国地方政府绩效评价活动的进展。因此，厘清政府绩效评价的管理权、组织权和评价权的归属及“三权”之间的关系问题对推动我国政府绩效评价活动健康有序地运行具有极其重要的意义。
（五）建立政府会计制度
政府会计是以政府为会计核算主体，对政府的资产负债情况和收支情况进行确认、计量、记录，以提供政府运行的宏观经济信息，并反映政府受托责任的履行情况。当前，许多国家都已经建立了政府会计制度，而我国目前仍然采用预算会计制度，政府不提供财务收支和资产负债情况，更不向社会公布相关信息。因此，建立政府会计是实行政府绩效评价的必要前提。
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