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　　服务型政府同时也应该是透明型政府、廉洁高效型政府、责任型政府、法治型政府。公共服务监督法制化作为法治政府建设和服务型政府建设的重要组成部分，要推进服务型政府建设就必须实现公共服务监督的法制化。本文在分析了我国公共服务监督法制化现状的基础上提出了完善公共服务监督法制化的理念思路，包括建议制定《公共服务监督法》《公共服务标准化法》《政府绩效评估法》等法律，以形成一个较完整的公共服务监督法律体系，之后提出公共服务监督法制化评价，以考评推进法制化建设。

　　服务型政府是在公民本位、社会本位、权利本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意愿、意志组建起来的以为公众服务为宗旨并积极承担服务责任的透明型、廉洁高效型、责任型、法治型政府。服务型政府所主张的公民本位、社会本位、权利本位思想只有通过法律才能为实际履行提供制度上的保证。因此，建设法治政府和服务型政府，必须加快公共服务监督体系建设，将公共服务监督纳入法制化轨道，做到依法监督。同时，我国公共服务虽然起步较晚，但发展快速，呈现出“先提供服务，后研究监督”或“重服务，轻监督”的倾向，对公共服务的监督较为薄弱，主观性、随意性较大，更没有系统的法律规定来为公共服务监督提供支持。因此，本文对此展开初步的讨论。

　　一、公共服务监督法制化是建设法治政府和服务型政府的客观要求

　　中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系……形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。” 因此，法治政府的核心要素是完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。可见，只有依据体现广大人民群众意志、意愿和民主、公平、正义、权利保障和权力制约等价值理念的法律而设立的政府，才是法治政府。在一个国家的法治政府建设中，公共服务法制建设是法治国家、法治政府的组成部分，公共服务监督的法制化也不例外都是法治政府的组成部分，因为服务型政府本身就应该是法治政府，只有首先建成了法治政府，才有希望建成服务型政府。世界上没有任何一个国家建成了服务型政府但却不是法治政府，而建成了法治政府同样也建成了服务型政府的国家却不少。因此，要建设法治政府，就必须实现政府的法制化，要建设服务型政府，就必须实现公共服务监督的法制化，建立公共服务法制监督体系。公共服务监督法制化既是法治政府建设的重要组成部分，更是法治政府建设的客观要求。

　　服务型政府是当代政府模式演进的必然选择，也是我国政府改革的目标模式。党的十七大报告中明确指出，建设服务型政府是我国行政管理体制改革的基本方向和目标。目前，我国在建设服务型政府过程中遇到了一些阻力陷入了困境，如近年来部分政府机关和公务员的公共服务理念淡化而不作为意识强化、政府职能转变滞后、政府机构改革乏力、政府运行机制不畅、部分公务员尤其是部分领导干部素质偏低等，究其根本原因，在于公务员和领导干部缺乏法治意识和法律素养、政府机关缺乏运用法律手段进行调控和治理、缺乏对公共服务监督的法律法规依据以及缺乏对公共服务供给的有效法律监督等。

　　要引领服务型政府建设走出困境就必须推行政府的法治化，政府法治化是服务型政府建设走出困境的必然选择。只有实现了政府法治化，包括政府理念的法治化、政府职能的法治化、政府机构的法治化、政府运行方式的法治化、政府行政行为的法治化以及监督的法治化，才能对政府的各种行政行为尤其是公共服务行为依法进行严格的法律监督，从而真正体现人民的意志，确保政府的理念和行为不偏离公共服务的轨道，始终围绕“为人民服务”的宗旨进行，进而才能在法治的规范和约束下克服重重阻力摆脱重重困境建成服务型政府。因此，公共服务监督的法制化是服务型政府建设的根本路径，只有实现了公共服务监督的法制化，才能为服务型政府建设保驾护航。

　　二、我国公共服务监督法制化的现状及存在问题

　　（一）公共服务监督的法律法规缺乏系统性和权威性

　　根据容志的观点，公共服务监督体系的内容包括公共服务决策监督、过程监督、结果监督等内容，具体监督形式包括内部控制、外部控制等，具体内容如表1所示。

　　结合表1，我国理论上应该拥有与公共服务监督内容相对应的较为完整的法律体系。虽然目前我国关于公共服务监督的法律法规不少，却较为分散，且多数与行政监督重复，甚至还有一些相互冲突。整体而言，我国并没有形成与公共服务监督体系相对应的较完整的法律、法规体系，具体表现在以下两个方面：

　　第一，我国还没有建立与公共服务决策监督、过程监督、结果监督相配套的法律体系。具体而言，一方面是监管立法滞后，尚未形成公共服务行业较完整的监管法律体系。如我国食品安全监管虽有《食品安全法》《产品质量法》《进出口商品检验法》《农业法》等全国统一的法律，但这些法律往往操作性不强。另一方面，虽然工商、质检、卫生、检验检疫等部门制定了具体实施办法，但这些部门在缺乏统一协调制定的情况下，往往造成法规与具体规定或具体实施办法之间相互冲突，从而造成实际监管的困境。二是公共服务立法层次低，很多是地方或行业的规定。三是某些领域还缺乏权威性的法律。四是一些领域的法规内容陈旧落后。[1]尽管近几年的党风廉政监督也加强了对公共服务的监督，但主要依据的是党纪监督而不是法律监督。 

　　第二，监督不对称以及一些有效的监督方式并没有纳入法制的轨道。我国的公共服务法制监督体制与行政监督体制实际上是重合在一起的，在这些监督中，纪检监察和行政监察较为完善，但是我国的行政监督中又往往是内部监督强、外部监督弱，同体监督强、异体监督弱，上对下监督强、下对上监督弱。目前我国多数公共产品供给还是“政绩型”的公共产品供给模式， 既容易滋生寻租、设租、创租等逐利行为， 也使得公众的公共服务诉求难以得到有效的回应和满足。同时“网络问政”“微博问政”“预算恳谈”等公共服务监督机制还没有纳入正式的法律制度中。

　　（二）现行法律没有对监督主体和监督职能进行科学界定

　　第一，各监督主体职责分工不清导致各自为政、相互脱节。监督主体是公共服务法制监督机制构成和运行的核心要素之一。公共服务监督的多元主体是否具有权威性、协调性、高效性，各种监督力量之间能否有效协调与互动并形成合力，影响和制约着公共服务法治监督的成效。我国的公共服务监督主体包括人大监督、司法监督、政协民主监督、社会监督、政府内部监督等。同时，在很多领域，又有各自的监督机构来处理公众意见和投诉等事项，监督主体虽多，但难以统一协调形成合力。正如皮埃尔・卡蓝默在《破碎的民主》一书中所说“眼下的治理与科学生产体系一样， 基于分割、隔离、区别。职权要分割， 每一级的治理都以排他的方式实施其职权。领域要分割， 每个领域都由一个部门机构负责。行动者分割， 每个人， 特别是公共行动者， 都有自身的责任领域。对明晰的追求， 出发点是好的， 即需要区分权力、明确责任， 但是当问题相互关联时， 当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时， 这种明晰就成了效率的障碍”。

　　第二，监督职能交叉还导致各监督主体的职能错位、缺位。在政府内部，由于各个部门职能交叉重叠、职权职责划分不清等问题并没有完全解决，各部门都把公共服务监管权置于各自的管辖范围内，形成了多龙治水的局面。这种多龙治水的格局反而容易导致监管主体的职能错位、缺位，导致各种矛盾加剧，如在购买公共服务过程中，由于存在购买双方非独立、平等的关系，政府单向主导、低成本购买以及职权干预的问题，一些项目经营主体利用公共服务项目的垄断性，人为抬高产品和服务价格，损害消费者利益，甚至有的政府部门将市场化改革当作推卸责任的方法，导致部分公共服务的质量下降。[3]

　　第三，没有相关法律规定独立第三方监督主体的权利义务。如在政府购买公共服务领域，一些政府部门通过购买服务而推卸自己的责任或放松对服务提供者的监督。只有独立第三方监督主体的参与，才能避免监督者与被监督者相互勾结而损害消费者的利益，因为公共服务领域的资金回报率的确定、成本的核算、价格的确定、服务质量的标准等具有较强的专业性，经营者与消费者之间、经营者与监督者之间存在着信息不对称，由于我国还没有较为系统的法律规定独立第三方的监督主体地位和权利，在缺乏外部法治监督和法定程序的情况下，很容易对市场秩序形成干涉，且容易带来违规、垄断、暗箱操作等问题。正如美国学者詹姆士・Q.威尔逊所说：“任何组织，不管是政府的还是私人的，一旦具有垄断性，就会缺乏强烈刺激去提供它的服务对象所期望的服务。”

　　第四，各监督主体还缺乏法定的独立性和权威性。我国的公共服务监督是以政府内部监督为主体，但政府监督机构往往同时也是政策决策机构，在监督行为与自身利益发生冲突时，由于缺乏严格的多方监督主体的协同监督，往往使监督让位于部门利益，最终使监督效果大打折扣。我国地方政府中经常导致“诺斯悖论”的现象就是明显的例证。诺斯悖论指政府部门打着提供公共产品的旗号，或与服务提供部门形成共同的利益链条，最后提供的反而是公共灾祸。

　　（三）监督执行规则和标准缺乏法律的公平性和权威性

　　第一，监督执行规则缺乏法律的公平性和权威性。我国的监督执行规则还不健全，在一些公共服务领域，存在着监督者与被监督者之间关系过于密切的现象，监督者很容易被“收买”，或监督者为了个人利益或部门利益而主动放松监督、虚假监督或者不监督，使得监督规则很难得到有效执行；而对于国有企事业单位来说，政企、政事不分还使得规则执行缺乏公平性，往往是老子监督儿子，形成公共服务领域的公开垄断。

　　第二，公共服务标准、程序缺乏法定的统一标准。我国多数公共服务领域还没有形成监督规则的统一和标准化，如我国目前很多服务质量标准还未制定，也就无从实现法制化、秩序化、标准化；在公共服务购买方面，程序上还缺乏法定的规范流程，资金信息不公开。与此同时，公开竞争尚未成为政府购买必须坚持的一般性原则，而按照国际惯例，政府购买的通常方式要求公开招标，而我国目前公开招标的竞争性购买还较少。

　　（四）监督信息不公开、法定问责制度不完善

　　第一，监督信息的不公开不共享。服务型政府同时也必须是透明政府，对政府公共服务的监督也必须公开，接受公众的监督。但是现在各公共服务监督主体的监督信息要么由不同部门管理，要么由不同单位负责，各部门的监督信息并不共享，各单位重复收集相同监督信息，从而造成信息的交叉重叠、导致资源浪费。因此，以法律形式规定建立统一的公共服务监督信息共享平台势在必行。其次，信息化建设滞后导致监督手段落后。目前我国公共服务监督方式方法仍比较单一和传统，以人工调查和分析、“巡视组”、“审计组”、“检查组”的人海战术为主要方式。再次，由于信息公开不及时、不真实，导致公共服务监督的公信力不高，也难以引导公众参与到公共服务的监督中来。

　　第二，法定问责制度不完善。服务型政府同时也必须是责任政府，权力和责任是对等的，一方面政府通过引入结果导向、政府绩效评价等内部责任机制促使政府机关及其行政人员对其行为负责、对公众负责，另一方面政府必须承担诉讼责任和侵权赔偿责任。但是，一些公共服务领域却还没有问责制度，有的也是形同虚设。其一，多数公共服务领域还缺乏问责制度。如我国一些政府主管部门同时扮演着事业单位的资产所有者、政策制定者、付费者、监管者等多重角色，多重角色之间存在严重的利益冲突，导致问责虚化。其二，问责制度随意性较大，有些问责成了一些上级领导推卸责任的一种做法。其三，问责后官员的复出缺乏法定的规范性的制度安排，随意性较大。其四，对公众满意度低的公共服务行为，缺乏法定的评估程序和标准，也缺乏法定的问责标准。

  　　三、完善公共服务监督法制化的理念思路

　　党的十八大报告明确要求：“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。这为我国行政体制改革、建设服务型政府进一步指明了方向。为了加快服务型政府建设，就必须通过立法制定和完善公共服务监督的法律法规，使公共服务监督有较完整的法律依据。

　　（一）制定《公共服务监督法》，明确公共服务监督的主体和职能

　　首先，制定《公共服务监督法》，明确公共服务监督的主体，规定在县级以上政府中设立公共服务监督委员会，作为当地公共服务监督的最高机构，政府相关所属部门是监督委员会的成员；规定内外部监督同等重要的原则，建立内外部协调统一的监督机制，规定党内监督和党外监督相结合，专门监督和群众监督相结合，上级监督、同级监督和下级监督相结合，制度监督和舆论监督相结合，建立健全上下衔接、左右贯通、互为补充的监督体系；规定人大监督、政协民主监督、司法监督、社会组织监督、新闻媒体监督、第三方监督、公众监督、网络监督等外部监督主体与内部监督主体处于同等法律地位，与政府内部监督构成一种相互联系、互为补充、相互制约的关系，共同针对公共服务的决策、过程及其结果，实施全方位、立体式的监督。

　　其次，明确规定公共服务监督委员会及政府相关部门的监督职能。《公共服务监督法》要明确规定公共服务监督委员会对公共服务违法违纪以及不作为的监督职能。随着公共服务市场化、社会化的发展，越来越多的企事业单位和社会机构将加入到公共产品、公共服务的供给队伍中来。公共服务监督委员会的职能是监督公共服务的决策、过程、结果，监督对象包括预算分配、服务规划、服务项目、服务效能、服务公平、服务实效、服务责任。公共服务监督委员会的监督重点是提高政府公共服务的效率或效能，因此在评估指标设计上要更注重如何将每个政府公共服务部门的职能考核量化、标准化、规范化、程序化，对重要公共服务项目的公众满意度进行监督调查，并接受公众对公共服务的各种投诉，责成相关的公共服务供给部门去解决并准时反馈处理结果，同时，法律要授予公共服务监督委员会法定的处罚权。

　　再次，明确第三方主体的法定监督职能，以确保公共服务监督的客观性、科学性、公正性。要明确规定独立第三方主体的监督资格资质，防止第三方监督主体在资格资质方面作假，要规定对每一个财政投资较大的公共服务项目，都必须同时有内部监督、外部监督、独立第三方组织的监督，第三方监督组织成员要在符合资质的专家库里随机抽取。

　　（二）完善公共服务监督的配套法律法规

　　首先，制定《公共服务决策监督法》等配套法律。建议立法制定与《公共服务监督法》配套的《公共服务决策监督法》，对公共服务的决策主体、资格资质、决策过程、决策结果等进行严格监督；建议制定《公共服务过程监督法》，根据2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，我国的公共服务包括 8 个领域以及残疾人基本公共服务共 44 类 80 个基本公共服务的项目，同时各级政府又制定并实施这44 类 80 个基本公共服务项目的地方标准，但在政府购买公共服务方面，许多服务并不是有规格、有参数、有标准的产品，而是无形的服务，在评价、选择、合同签订及合同履行方面人为的因素可能更加突出。因此，必须建立对公共服务的全过程进行监督的《公共服务过程监督法》，这样才能确保公共服务的廉洁、公平、高效。还要制定《公共服务结果评价法》，对公共服务结果评价的主体、标准、评价依据、评价内容、评价程序等做出较详细的规定。

　　其次，要制定《公共服务问责法》，对公共服务的问责主体、问责内容、问责程序、问责结果公开等做出严格规定。建立严格的问责制度是政府管理体制改革和公共服务监管体系建设的核心任务，是建设服务型政府的必然要求。《公共服务问责法》除了要加强政府内部的同体问责，更要强化公众、各种新闻媒体、网络媒体、司法、第三方监督等异体问责的法律地位和作用。

　　再次，《公共服务问责法》要规定严格的对公共服务监管者的监督、问责制度。在我国，监管者与被监管者相互串通形成利益链条损害公众利益的事时有发生。公共服务是否廉洁、公平、高效，是公共服务监督的重要内容。因此，在制定《公共服务问责法》时，必须同时明确对监管者的问责主体、问责内容、问责范围、问责程序，问责结果公开等，使监管者随时受到严格的监督和问责。

　　（三）制定《公共服务标准化法》，推行公共服务质量和评估程序的标准化

　　第一，借鉴发达国家的经验，制定《公共服务标准化法》，大力推行公共服务质量的标准化和公共服务评估程序的标准化。近年来世界上发达国家都通过制定公共服务标准化法大力推行公共服务的标准化，使公共服务的质量和效果大大提高，公共服务的满意度也得到较大提升。我国要在各类公共服务标准化取得成效并取得较好经验的基础上，制定《公共服务标准化法》，作为对各项公共服务进行评价和考核的法律依据。

　　第二，借鉴美国等国的经验，制定《政府绩效评估法》。绩效考核是对公共服务部门监督的重要方式之一。目前世界上许多发达国家都采用美国GPRA（政府绩效评估法案）模式，即注重目标―结果导向的绩效评估路径。该绩效评估法案要求各个联邦政府制定部门绩效战略目标（原则）、绩效目标规划、年度绩效考核计划和年度绩效评估报告，而且每个政府部门在部门职能、考核目标的清晰度、可考核性、提供相关考核数据方面都必须受到严格的法律约束，规定政府绩效考核结果与部门的预算挂钩。我国可以在借鉴西方国家经验并结合我国实践的基础上，总结出一套比较成熟并值得推广的公共服务质量标准和评估标准，在此基础上尽快制定《政府绩效评估法》。

　　（四）制定《政府信息公开法》，打造公共服务监督信息共享平台

　　第一，建议尽快制定《政府信息公开法》，以此强化各级政府部门的信息公开。虽然国务院制定的《政府信息公开条例》已经很多年了，但法律层次太低，约束力不强，一些部门照样还是敷衍式、过场式、形式主义的公开，有的则搞“假程序”和“伪公开”。而信息不公开、不对称，是困扰公共服务监督的主要因素。因此，通过制定《政府信息公开法》，明确规定政府信息公开的内容、范围、程序以及不公开的处罚主体和规则等。没有政府信息公开就没有监督。   　　第二，《政府信息公开法》要明确规定公共服务行业必须建立公共服务监督信息共享平台，规定平台的建设主体、管理主体、问责主体等内容。只有在我国公共服务监督组织体系内，建立信息公开制度、监督主体、监督结果等各类公共服务监督信息相互通报、相互反馈、相互交流的监督信息共享平台，才能形成对公共服务的全程全方位的监督。

　　四、以考核评价推进公共服务监督法制化的进程

　　公共服务监督法制化是法治政府建设的重要组成部分。要对公共服务监督的法制化进行评价，就必须先了解目前我国对法治政府建设评价的状况。为了推进法治政府建设，2010年，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，明确要求加强依法行政工作考核，科学设定考核指标并纳入地方各级人民政府目标考核、绩效考核评价体系，将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。在该意见中，提出了我国法治政府建设的五项目标指向：规范行政立法，科学民主决策，公正文明执法，完善政务公开和明确有力监督。这种做法旨在构建体制内自上而下的刚性约束机制，把法治政府建设的成效纳入地方政府的“成绩单”。为此，全国有北京、广东、湖北等多数省市发布了有关法治政府建设及其评价的行政规章，但这些规章的内容并没有独立的公共服务监督法制化的内容，如2013年3月27日广东省政府发布的《广东省法治政府建设指标体系（试行）》，该指标体系共设8项一级指标，40项二级指标，108项三级指标，其中的行政监督一级和二级具体指标包括：“六、行政监督（占总分值的15%）（一）自觉接受权力机关监督。（二）自觉接受政协民主监督。（三）自觉接受司法机关监督。（四）自觉接受社会监督。（五）加强行政执法监督。（六）量化指标。” [6]2010年湖北省政府发布的《湖北省法治政府建设指标体系（试行）》与广东省的这些指标相类似，其中的行政监督一级和二级指标包括“七、行政监督包括（二十五）依法接受人大监督、（二十六）自觉接受政协民主监督、（二十七）依法接受法院、检察院监督、（二十八）自觉接受社会监督、（二十九）依法实施层级监督、（三十）依法实施专门监督。” [7]其他省市的内容也相类似，在此不一一列举。 从广东和湖北等省的法治政府建设指标体系关于行政监督的这些一级和二级指标可以看出，行政监督内容既包括内部监督也包括外部监督，但并没有独立的公共服务监督的内容，相关内容重叠在行政监督中。因此，要推进公共服务监督的法制化，还需要各级政府尤其是中央政府和省级政府的推动。

　　在我国，要推进公共服务监督的法制化进程，就必须要政府自上而下的推动，也要有政府以指标体系进行考核评价的方式来推动。对公共服务监督法制化进行考核评价的主体包括各级政府及相关部门，同时要吸收相关专家、社会组织、公众以及独立第三方参与考核评价，只有多元化的主体参与评价，才能体现评价的客观性、公平性和广泛的社会参与性；对公共服务监督法制化考核评价的内容应该包括各级政府及相关部门制定的对公共服务进行监督的法律、法规、规章以及相关的规范性文件的数量、质量、实施效果、公众的满意度等；对公共服务监督法制化的评价标准应该是构建科学合理有效的评价指标体系，这些指标体系要经过政府法制部门、有关法制专家和公共管理专家、社会公众等的广泛科学的论证，并建立常规性的评价制度，以此来推动公共服务监督法制化的进程。

　　我国公共服务监督法制化进程缓慢的原因，除了一些地方政府及领导干部的服务意识还没有很好树立起来外，与其只注重公共服务的数量却较少注重公共服务的质量有很大关系，这也是自上而下对地方政府和领导干部的政绩型考核留下的后遗症。因此，为了加快推进法治政府建设和服务型政府建设，中央政府和省级政府加快建立公共服务监督的指标考核体系势在必行。此外，理论研究的滞后也是导致公共服务监督法制化缓慢的重要原因。从近几年的研究成果来看，以“公共服务监督”为主题在知网搜索有33篇文章，在百度学术中涉及相关内容的文章有13770篇，可以看出学术界对这个问题比较关注，也促进了实践中公共服务监督的加强，而以“公共服务法治化”为篇名搜索，有28篇相关论文，在百度学术中涉及相关内容的只有4520篇，而以“公共服务监督法制化”作为主题，或篇名，或关键词在知网等进行搜索，没有找到一篇同样主题同样篇名的文章，只是涉及“公共服务监督法制化”观点的相关文章有30多篇。这些研究成果表明对“公共服务法治化”和“公共服务监督法制化”课题至今还没有引起学术界的广泛重视。因此，要推进公共服务监督的法制化进程，还需要理论界的深入研究和大力推动。只有理论研究先行，才能夯实公共服务监督法制化实践的基础。

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