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第三方机构参与政府绩效评估的满意度研究探讨

2016年08月18日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 | 

      绩效评估是在企业管理中经常采用的方法,围绕企业的管理经营目标来设定科学系统的绩效指标体系,通过量化的方法来对企业各部门及工作人员的工作情况进行考核,起到了相当有效的监控、激励和预测作用。20世纪70年代以后,在新公共管理运动(管理主义)的推动下,西方典型国家的政府部门为摆脱效能低下、财政拮据、公信力下降的窘境开始将绩效评估方法引入到自身的管理实践当中。对于政府等公共部门的绩效评估不同于企业绩效评估,是指以一定的时段为界限,根据政府管理的效率、效益、公平、秩序及公众满意度等方面的判断,对政府公共部门管理过程中投入、产出所反映的绩效进行定量或定性的测量并划分等级,以期改善政府行为绩效和增强控制的系统过程。通过系统的绩效指标以及规范的绩效执行,绩效评估的总的目的是在实现目标的进程中能够对员工和机构进行监控并改善其工作。自90年代中后期开始,绩效评估逐渐被引入中国,并开始得到理论和实践上的重视。2005年政府工作报告中,我国政府首次提出了“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系” 的改革目标,各级政府也陆续设定了符合时代要求以及本地、本部门特点的绩效指标体系,并开始应用于对政府部门及公务人员的管理实践当中。但是,总的来说,目前中国政府的绩效评估体系建设还处于探索阶段,对于绩效指标体系设定的科学性、绩效评估执行的规范性等基本问题,政府虽然有了一定的认识,但受多种因素的影响,绩效评估往往演变为政府内部管理的“一刀切”或者“形式化”,前者是对绩效评估的机械化甚至僵化操作,后者则是对绩效评估的消极甚至抵触,最终都让政府的管理变革难以收到预期的效果。笔者认为,绩效评估在中国的困境并不只是由以往我们强调的绩效指标缺乏科学性或者政府内部执行不够严格规范等原因所造成的,更为重要的原因在于深层次上,中国政府的绩效评估体制存在严重的缺陷,因此才使得绩效评估难以发挥作用。解决这些问题,就应该适度地从对绩效评估的指标性、数量化研究中摆脱出来,把重点适当地转向对绩效评估的体制性研究。

      绩效评估并不只是政府的内部管理项目,政府内部的绩效评估在现阶段虽然具有操作性强、针对性强的优势,但由于缺乏有效的制度保障而难以充分发挥其监督和促进作用,因此,仅仅将政府作为绩效评估的唯一主体是不够的,应当有选择性地引入更为中立的第三方评估来对现有绩效评估体系加以补充。总之,政府绩效评估主体的单一化是制约中国政府绩效评估体系建设的重要因素,缺乏外部客观、
有效的评估主体参与,绩效评估的结果甚至整个评估体系都难以取得实质上的合法性基础。有鉴于此,本文提出了政府绩效评估中引入第三方评估的问题,将从第三方评估的必要性和重要性、第三方评估目前存在的困难以及第三方评估的政策建议三个方面加以展开。

一、第三方评估的重要意义

      第三方评估又称社会评估,主要包括公民个人、社会团体、社会舆论机构、中介评估机构等通过一定程序和途径,采取各种方式,直接或间接,正式或非正式地评估政府绩效。评估主体多元结构是保证公共部门绩效评估有效性的一个基本原则,这是因为,任何一个业已确定的评估主体都有自身特定的评估角度,有不可替代的比较优势。第三方组织作为政府绩效评估中重要的评估主体,具有着现实的重要意义。

(一)第三方评估是政府合法性的要求

      政府的目标在于实现公共利益,政府行为的绩效高低取决于其所维护或实现公共利益的程度。政府作为公共管理的执行主体,在某种意义上是对政治的执行。因此行政一方面要受到政策制定领域即政治领域的控制,将政治领域的大政方针予以落实;另一方面,行政组织又必须承担管理社会的职责,致力于其所面临的社会公共事务。由此可以看出,政府绩效的衡量标准也相应来自“上”(政治)和“下”(行政)两方面的要求,而两方面的契合点就在于公共利益的实现。从根本意义上讲,政治的合法性来自于社会大众的认同,而培养这种政治认同感需要公共利益的高效实现。可见,公共利益不仅是政府绩效的主要内容,同时也是政府合法性的基本依据。因此,政府绩效评估应以社会公众需要的满足程度为第一评估标准。在这种情况下,民间组织、大众传媒等作为第三方参与到政府的绩效评估中,能够明显增强绩效评估的真实性、有效性,是对政府绩效评估体系有益的补充,是“政府获得合法性的根本要求”。

(二)第三方评估是一种重要的监督手段

      绩效评估不同于以往政府内部管理中的人事考核,作为一种新型的公共管理方法,绩效评估更为强调科学性、动态性以及操作性,更加关注公共资源投入后政府行为的实际效果,这就需要对政府行为进行全面、客观的分析。但是到目前为止,中国大部分的政府部门所搞的绩效评估多以官方的自我评估为
主,虽然政府的自我评估有着权威性、 规范性强的优势,在绩效评估中有着重要的意义。但是,政府自我评估也存在着明显的缺陷。政府“运动员”和“裁判员”的双重身份使其难免存在为维护甚至美化自身形象而粉饰评估结果的现象,导致部分评估结果失真。另外,随着各级政府对绩效评估重视程度的提高,“评估权”成为一种重要的权力。有权力就有寻租的可能,如果不加强对“评估权”的外部制约,很可能产生新的权力腐化现象,使以节约行政成本为本意的政府绩效评估走向反面,造成巨大的资源浪费。在这种情况下,第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡,恰恰可以弥补政府自我评估的缺陷。为保证绩效评估结果的客观公正,从评估主体角度讲,就是要引入第三方评估,从而在评估中建立民主程序,从体制外对行政主体进行制约,使其作出更审慎的行为,这可以从根本上抑制评估结果失真以及由“评估权”
引起的设租寻租问题。

(三)第三方评估有利于推动政府-社会信息循环机制的建立

      从信息论的角度来分析,政府绩效评估的过程,也是一个信息的搜集、筛选、加工、输出、反馈的过程。行政组织不是一个封闭的系统,而应与外部环境之间实现互动,进行广泛的信息交流。外部环境对政府输出信息的反馈是建立政府-社会信息循环机制的重要环节,而第三方评估正是对政府信息进行反馈的有效手段。第三方只有掌握了大量丰富的信息后,才能根据事实作出自己的价值判断,对政府绩效作出测评。所以政府信息透明公开是第三方评估得以进行的前提条件,而第三方评估体系的建立则是政府-社会信息循环机制的重要环节。从政府的角度讲,信息公开一方面可以“展示成果,赢得公众支持。”另一方面,第三方也能将其中反映出来的问题反馈到政府部门,使政府行为得到改进,从而改善政府形象。从公众的角度讲,第三方评估体系的建立使其公众参与度提高,能增强公众的责任感和满足感。另外,它也能够促进政府与公众之间相互了解、信任与合作,改善政府公共关系。因此,第三方评估的参与不仅是对政府绩效评估体系的完善,同时,也是改善政府形象,增强政府能力,促进政府行政体制改革的重要推动力量。

二、第三方评估存在的问题

      第三方评估对于完善政府绩效评估体系具有重要的意义,并能够对中国的行政体制改革产生积极的推动作用。但是,绩效评估体系的建设在中国开展的时间还比较短,受地区发展差异、传统体制惯性以及第三方自身问题等多方面因素的制约,目前,在中国政府的绩效评估体系中引入第三方评估还存在着一定的障碍。

(一)相关制度规范的缺失

      和西方国家相比,我国的绩效评估缺乏明确的法律法规,还处于自发、半自发状态。这一问题在第三方评估中同样突出。一个完善的政府绩效评估体系需要第三方的参与,而这种参与必须是建立在制度的基础上,这意味着需要通过制度来明确评估体系中不同评估主体之间的权利义务关系,这一点对第三方在绩效评估体系中的地位和作用显得尤其重要。由于目前在我国的绩效评估体系中相关法律规范还没有对第三方评估者的权利义务等作出明确的规定,甚至第三方自身的资格还没有一个清晰的界定,所以,使得第三方评估的有效性降低;同时,由于缺乏制度的保护,第三方在参与绩效评估的过程中,如何协调与作为评估主体以及评估对象的多个政府部门之间的关系也是一个需要制度来维护的问题,否则,第三方的合法权益有可能受到政府部门的损害,使得第三方评估的积极性降低。因此,只有健全有关第三方评估的制度规范,加强第三方评估主体的权力,才能改变政府部门自我评估的随意性。另外,缺乏制度的规范,开展绩效评估工作的周期性、稳定性就无法得到保证,这样就使得绩效评估作为一种新型的管理方法,很难融入到政府部门的日常管理工作当中,并将进一步影响评估工作的整体效果。在这种情况下,由于缺少相应的制度规范,第三方评估实践中好的经验和模式不能以制度形式保存下来,绩效评估的成果得不到巩固。目前,我国第三方评估都是以“运动式” 的,长此下去,这种评估也可能沦为政府的又一个政绩工程。

(二)多元利益的影响

      政府绩效评估的第三方是相对于作为评估主客体的政府部门之外的非政府性质的各类组织和个人,其本身也是一个由公民个人、社会团体、社会舆论机构、中介评估机构等组成的广泛群体,在这个复杂群体的内部同样存在着价值和利益方面的差异。一般来说,相对于其他组织,政府行为的影响力更为广泛,所涉及的利益相关方更为多样。在这种情况下,政府绩效评估实际上就是由各个利益相关方参与到对政府行为的功过是非进行评价的过程中。但是任何一项政策的实施都会对不同的群体造成不同甚至截然相反的影响。自身利益受损者对该项政策的绩效在很大程度上会持一个否定的态度,而获益者对同一项政策会持肯定态度。可见,建立在相互区别的利益基础上的评估很可能产生对政府绩效的不同理解,进而使得政府绩效评估因为无法调和的多元利益而缺乏效率,这是引入第三方评估后很容易产生的副作用,需要相应的协调机制才能避免或者降低这种负面的影响。同时,绩效评估是了解现状、规划未来的过程,针对某项具体政策的绩效评估活动将直接影响到该政策下一步的执行。因此,利益相关者为了维护或实现自身利益,将充分动用自己的资源去影响政策评估,从而达到影响政策走向的目的,使第三方在政府绩效评估沦为实现某一利益集团的利益的工具。

(三)信息不对称问题

      及时、有效、真实的信息是绩效评估的基础,第三方评估需要对政府行为进行实际的勘察,但由于缺乏制度的保障以及第三方评估主体自身能力有限,所以在政府部门与第三方之间存在着较为明显的信息不对称现象。信息不对称是一个经济学概念,是指在市场经济条件下,市场的买卖主体不可能完全占有对方的信息,这种信息不对称必定导致信息拥有方为谋取自身更大的利益而使另一方的利益受到损害。政府相对于第三方评估者来讲处于强势地位,占有甚至垄断着大量真实有效的评估信息。信息是第三方参与评估的基本前提,政府对信息的垄断一方面使第三方缺少信息资源而难以进行准确的评估。更严重的是,这种信息垄断可能成为政府谋取更大甚至非法利益的手段。政府为了美化自身形象而捏造不实信息,夸大自己的政绩,这将给第三方评估造成巨大的障碍。

三、加强政府绩效评估中第三方评估的政策建议

      针对目前存在的困难,主要从以下三个方面提出完善政府绩效评估中第三方评估的政策建议。

(一)建立健全有关第三方评估的制度规范

      第三方评估目前最大的障碍在于缺乏制度的保障,只有跨过制度的门槛,才能真正进入到政府的绩效评估体系当中。首先,要从法律上确定第三方评估的地位。通过制度的形式详细规定第三方评估主体的权利和义务,使第三方评估成为政府绩效评估体系的必要组成部分。缺乏第三方的参与,政府绩效评估就难以真正得到实质性的支持,其作用也无法得到充分的体现。其次,要在具体的程序上设计第三方参与的“入口”。绩效评估同样需要规范的程序来加以执行,使第三方评估成为绩效评估的基本环节。完善第三方评估的基本程序和评价体系,具体来说,可以通过实施公众满意度调查,建立第三方评估的资助机制等方法来实现。

(二)实现信息资源共享

      信息是绩效评估有效进行的重要资源,但由于政府行为的特殊性,关于政府绩效的信息在搜集、筛选、分析和处理的过程中,不仅需要一定的信息技术作为保证,同时,对于非政府性质的第三方而言,更需要对这些政府信息的及时、真实的沟通。只有在获得信息的基础上,第三方评估才真正开始进入到政府绩效评估的体系之中。实现这种信息资源的共享,政务公开是不可或缺的,目前,包括电子政务、大众传媒等多种形式,政务公开在我国正有序地得到开展。另外,还应该保证评估结果能够成为决策信息的必要组成部分,能够得到有效的反馈,以达到政府提高绩效的目的。发挥第三方评估中立、客观的监控作用,就必须实现其评估信息在各评估主体以及决策部门之间真实、高效地传输,才能克服以往单一评估主体下的信息失真问题。

(三)正确对待第三方评估的介入

      对于政府等公共部门来讲,第三方评估是对其工作得失的评判,在发现成绩的同时,不可避免地会对一些政府工作中的问题进行检查。行政部门相关人员应该从心理上作好准备,理性接受任何评估结果,并根据结果改进本部门的工作,而不应该因为对结果不满意而抵制甚至对第三方评估者打击报复。从第三方来讲,中国传统“官本位” 思想仍深刻影响着其心理,使很多评估者本身对“民考官”存在心理障碍。在评估中往往只歌功颂德,使评估结果不客观。针对这种情况,第三方评估者应该克服心理障碍,从客观事实出发作出评价,在维护自身利益的同时,促进政府部门工作的改进。

(四)提高第三方评估的专业化水平

      及时、真实、高效是对政府绩效评估最基本的要求,无论任何组织或个人参与到绩效评估体系当中,都必须始终坚持这些原则。保证这些原则能够真正贯彻到评估中去,在制度规范的基础上,从第三方的角度来看,需要增强自身进行评估的专业化技术水平,根据评估对象以及自身的实际情况,灵活地选择评估的技术方法,保证评估结果的真实有效。定性评估与定量评估相结合是绩效评估要坚持的重要原则。选择什么样的方式进行评估应该根据评估主体的性质来判断。例如,第三方评估主体中如果具备一定的专家队伍,掌握更多的专业知识技术,就可以以定量评估为主。而对于普通民众来讲,评估的深度和广度一般都比较有限,更应选择定性评估的方式,如根据其满意度来进行评估。



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