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中国地方政府绩效管理探索

2018年03月14日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 | 

  政府绩效管理是新公共管理的重要内容,也是驱动政府创新管理、改善公共服务的有效工具。近年来,政府绩效管理越来越受到我国理论界和实践界的高度重视。以在国内政府绩效管理领域处于领先地位的深圳市政府绩效管理体系为重点研究对象,总结分析了深圳市在推行政府绩效管理中的若干经验,并针对其中的问题与难点提出建设性的对策和建议。深圳市政府绩效管理作为一种地方性的实践范本,将会直接影响到政府行政模式和治理理念,驱使政府及其公共政策体现民意诉求,推动政府职能转变。

  政府绩效管理是新公共管理的重要内容,也是驱动政府创新管理、改善公共服务的有效工具。


  进入21世纪以来,政府绩效管理越来越受到我国理论界和实践界的高度重视。“政府绩效管理”在中国共产党第十八次全国代表大会上首次被写进党代会报告,党中央要求“创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力,推进政府绩效管理”。截至目前,我国虽然并没有制定统一的政府绩效管理范式,但已有24个省(区、市)和新疆生产建设兵团、20多个国务院部门以不同形式开展了绩效管理工作。然而,由于理论准备不足,实践上也各自为政,从整体来看我国政府绩效管理还处在较低的水平,科学化、制度化、规范化、长效化明显不足。


  本文以深圳市政府为例,以在国内政府绩效管理领域处于领先地位的深圳市政府绩效管理体系为例,总结分析了深圳市在推行政府绩效管理中的若干经验,并针对其中的问题与难点提出建设性的对策和建议。深圳市政府绩效管理作为一种地方性的实践范本,将会直接影响到政府行政模式和治理理念,驱使政府及其公共政策体现民意诉求,推动政府职能转变。


  一、深圳推行政府绩效管理的若干经验


  深圳市推行政府绩效管理工作,将绩效管理融入政府工作的全过程,在政府系统和广大公务员中普遍形成“绩效”的观念,对明晰政府工作目标、转变政府工作作风、提高政府工作效率、改善政府公众形象具有明显的助推作用。特别是通过将先进的信息技术有效地应用于政府绩效评估与管理领域,建立政府绩效评估电子系统并付诸实践,积累了一些经验,也得到了许多重要的启示。


  (一)若干经验总结


  深圳市积极顺应服务型政府建设和行政管理体制改革的要求,不断创新行政工作,建立了政府绩效管理体系,初步实现绩效管理的电子化、实时化、系统化和制度化,探索出一系列建设性的经验,主要包括以下几个方面:


  1.绩效管理是政府工作的“牵引器”和“助推器”

  绩效管理是综合性的“目标管理系统”、“督查纠偏系统”和“激励问责系统”,内容涵盖面广,目标责任清晰,量化评价有效,实现过程管控与结果导向并举,对提高政府执行力、提升行政效能、推动工作部署落实、增强政府公信力等都具有重要作用。近年来,深圳市各项工作目标顺利实现,一些难点工作和薄弱环节也得到根本扭转,如政府督查事项落实、清理无证无照经营、推动政府网上办事、保护生态环境、纠正违法用地违法建筑、加强食品药品安全等,都是因为实施了绩效管理而受到高度重视和有力推进。随着试点工作的深入开展,绩效管理将发挥越来越重要的作用。


  2.绩效管理是高难度的创新性工作,应当勇于实践,在探索中发展
  开展绩效管理面临许多难题,如怎样设计科学合理的绩效考评指标体系,如何解决各个单位之间的客观基础不相同和工作重点有差异等问题,如何保证绩效考评数据的客观真实性,如何有效协调各种考核评比等,这些问题只能通过一边实践一边探索一边改进,不能被动等待,也不能指望一蹴而就。


  深圳市刚开展这项工作时,没有经验,困难很多,但发扬敢试敢闯的特区精神,大胆探索,扎实推进,逐步积累经验。特别是,紧紧抓住全国开展试点工作的有利契机,在全市正式推行绩效管理,统一全市认识,调动各区、各部门的积极性,共同研究解决实践中遇到的问题,使绩效管理工作体系不断得到优化和完善。


  3.绩效管理是复杂的系统工程,应当统筹兼顾,整体推进


  政府绩效管理是综合性、复杂性、理论性和实践性兼具的系统工程,因此,实施绩效管理要着眼于工作大局,着眼于总体目标,着眼于工作措施的成龙配套,系统地思考、谋划和推进。笔者认为,绩效管理的内容既要突出重点,又要体现综合性,防止以偏概全、评价失真;要注重全程动态管理,形成绩效计划、实施、考评、监控、反馈、改进和结果运用相统一的工作链条;考评方式要多样化,尽可能吸收各方面力量参与,多层次、多角度进行全面评价;工作措施要配套,从机构设置、法规制度、奖励措施、思想理念等全方位提供有力的保障。只有坚持整体推进,才能形成绩效管理的长效机制,增强工作实效。


  (二)着重抓好的几项工作


  在实际工作中,为更好地推进政府绩效管理工作,使其在政府管理创新中发挥更大的助推作用,推动政府更有针对性、更高效地为社会提供服务,深圳市当前特别注重在以下几个方面做好工作:


  1.突出考评重点,强化绩效管理的导向性


  当前政府职能仍然比较广泛,绩效管理既要整体推进,又要突出重点,树立政府工作的正确导向。深圳市在设计绩效指标体系时,突出对以下工作进行考评:一是加强对党委政府重大部署落实情况的履职性考评,将年度重点工作落实情况作为重要内容,实行过程考评和全程监控,提高行政执行力;二是加强对政府工作战略目标的前瞻性考评,围绕加快转变经济发展方式、打造“深圳质量”、实现“十二五”规划目标,设立引导性、约束性指标,统筹考虑和推动深圳当前发展、未来发展和可持续发展,促进深圳发展速度与结构、质量、效益相协调;三是加强对解决政府管理薄弱环节的驱动性考评,抓住政府工作推进的难点问题,如重大项目建设、土地整备、跨部门协作等,设置绩效指标或开展专项考评,推动政府机关采取切实措施认真解决,促使政府机关不断查找不足,改善行政管理。


    2.改进工作方法,强化绩效管理的科学性


  一是推行标准化操作。绩效考评结果的科学合理来源于每个指标考评工作和数据采集的科学合理。深圳引入标准化管理模式,逐一制定“绩效指标考评工作标准化操作规程”,对评分标准、考评规则、计算方法、数据采集流程、审核监督程序等要素进行格式化、标准化,实行全程质量控制,减少评分的弹性,防止工作的随意性,保证考评结果的真实性和公信力。


  二是实行精细化考评。适当分类考评,实行较合理、有差别的指标设置、权重分配和考评标准。细化评分方法,加强对被考评对象自身工作进步情况的考评。改进公众满意度调查方法,根据被考评对象的特点,更加科学地确定调查内容、调查对象、调查方式。


  三是提高信息化水平。推进电子政务建设,加强政府绩效评估电子系统与政府部门业务系统的连接,提高数据采集的自动化程度,着力在实时、简便、客观上下工夫。强化电子评估的预期预估和纠偏纠错功能,自动诊断和分析绩效变化趋势与轨迹,为改进政府工作提供准确的依据。加强绩效状况和社情民意的及时收集和实时反馈,促进同步改进工作。


  3.延伸管理范围,强化绩效管理的系统性


  在政府系统推动绩效管理手段的广泛运用,实现政府整体绩效、政府部门绩效与公务员个人绩效“三位一体”和相互统一。一是绩效管理向下级机构延伸。各区政府将绩效管理延伸到区属部门、街道办,政府各部门延伸到部门内设机构,与现行的政府绩效管理体系互相衔接。二是绩效管理向公务员个人延伸。由部门对公务员个人实行绩效考核,将政府绩效管理与公务员个人评价和岗位考核紧密结合。三是绩效管理向专项业务工作延伸。发改、财政、审计、环保等部门分别就相关行政管理工作,开展专项绩效管理,对整体绩效管理形成补充。


  4.加强结果运用,强化绩效管理的实效性


  一是加强机关内部通报制度。考评结果每半年向市政府常务会报告,每年向市委常委会报告,同时通报市委委员和组织人事部门,纳入市管班子年度考核体系,作为干部使用的重要参考。二是实行刚性奖惩措施。考评结果等次“优秀”的,提高单位公务员年度考核“优秀”比例,并视不同情况给予通报表扬、嘉奖等。对连续排名靠前和排名较前一年明显进步的,给予通报表扬。考评结果等次“一般”、“较差”的,分别给予降低年度考核“优秀”比例、责令限期整改、通报批评等。对连续两年排名后三名的部门和连续两年排名最后一名的区政府,即使考评结果等次为“良好”,也要由市领导进行绩效面谈。


  二、深圳市工作中的问题与难点分析


  在实践中可以看出,地方政府绩效管理是科学性、专业性、系统性和复杂性强,难度大的工作。其困难和问题主要有:


  (一)内生性矛盾关系处理难度大


  对政府绩效进行考评与管理,是一个世界性难题,对于我国来说更是一件新鲜事物。政府绩效具有多元化和综合性的复杂特点,因此在考评和管理工作中难免产生一些平衡协调难度较大的内生性问题。在这里试举一些例子,一是总量与发展速度的矛盾关系。不同单位的客观基础存在现实的差异,如GDP、财政收入、固定资产投资、专利申请量、查处违法用地和违法建筑等指标的总量大小各异。总量大的单位一般希望考评时应突出总量,而总量小的单位则希望强调发展速度。甚至还会出现自相矛盾的声音,即同一单位在考虑自身的不同指标时,对总量大的指标强调总量,对发展速度快的指标强调速度。二是考评内容的综合性与简便性的矛盾关系。对于考评内容和规则设置简洁的指标,有的单位觉得太单一,考评不够全面、不够合理,建议更全面进行考评;对于考评内涵丰富一些、考虑因素多一些的指标,有的单位又认为考评内容很复杂,建议简略一点。三是共性与个性的矛盾关系。通常各单位更多的是考虑和强调自身的个性和特殊性,而综合性的绩效管理是以共性为基础的,否则又会失去可比性。如何更好地兼顾共性和个性,也是绩效管理工作中要经常面对的难点。四是数量与效率的矛盾关系。对于“政府督查事项落实”、“行政审批效能”、“行政执法状况”等考评指标,不同单位承担的业务量不同。业务量大的单位认为要有量的加分,并且加分越大越好;业务量小的单位对此则有相反的意见,认为绩效应当侧重于效率。


  (二)绩效管理对各项考核评比的统领作用未能发挥
  对重大工作部署落实情况进行考评,是推动工作落实的重要手段和有力措施。当前,中央至地方都十分重视和强调考评,许多工作都要求进行考评,这是基层考评事项较多的基本原因。例如,目前有环保实绩、综治维稳、计划生育、目标责任制考评等一些专门性的工作考评,也有领导班子和公务员年度考核,此外还有各种各样的专项考评。据本市某区统计,2012年该区接受上级考评的事项多达94项,其中省级考评7项,纳入市政府绩效考评35项,市对区级政府其他单项考评42项,部门内部考评10项。这些考评既有各自的功能定位,又在内容上相互交叉,导致重复考评或多头考评。深圳市力图通过政府绩效管理的平台和体系,将各种业务工作考评统到一起,在一定程度上实现了一些统筹,但是没有从根本上改变基层单位疲于应付考评的局面,甚至严重影响到本职工作,由此导致的怨言甚多。


  考评繁多,尽管不是绩效管理本身的问题,但是也给绩效管理工作带来了一些冲击力和阻力。因此,各种各样的考核考评如何进行统筹协调,绩效考评与其他考评关系如何界定,如何发挥绩效考评的统领作用,也是目前面临的突出问题。


  (三)绩效考评的结果运用难以推进


  目前,深圳市绩效考评结果运用措施有限,激励机制不足,有些难以操作。例如,将考评结果作为政策调校、财政预算、干部任用、行政奖励、行政问责的重要依据,但在实践中操作困难,有些涉及政策限制问题,有些法理依据不足,有些涉及多个部门,实施难度较大。具体表现在以下几个方面:


  1.考评结果难以真正拉开差距


  从客观基础上看,被考评单位本身没有很大的差距;从现实的考评结果看,也是分差不大;为了体现差距,在考评规则上是可以操作的,但是结果很难真正科学反映差距。比如,划分几个档次,设定前几名为优,中间的为良、中,后几名为差,但从实际上观感看得分排名靠后的单位并不见得其工作的综合绩效也差。因此,这样的考评效果可能会起到反作用,会挫伤到一部分部门的积极性。


    2.绩效奖励存在政策上的限制


  中央六部委《关于规范公务员津贴补贴问题的通知》是地方奖励政策的“高压线”,而实际工作中,激励措施又是十分有必要的。深圳市自2011年正式推行绩效管理后,虽然有一些激励措施,如按《深圳市政府绩效评估与管理结果运用规则》规定,年度考评结果优秀的单位,单位公务员年度考核优秀等次人数比例在15%的基础上提高3%。如一个单位在编公务员是几十人,则单位获得的奖励就是增加一两个年终考核优秀的名额,但是这样的绩效结果运用和绩效激励作用十分有限。多年来,深圳市各级机关也普遍反映机关公务员问责措施多而激励不足,存在奖惩不对称的问题。此外,公务员年度考核要求的及时性与目前绩效考评的数据滞后性也存在矛盾,导致深圳市公务员年度考核工作推迟到次年的3月份才能完成。


  3.行政问责难以操作


  首先,绩效考评是对一定时期内工作状况的综合评价,反映的是一种相对优劣.而行政问责的基础是基于“过”、“错”;并且各单位本身很多工作差距不大,考评结果差距也不大,很难说分数较低的部门就应当承担责任,现有的问责制度也没有相关规定。其次,大量的行政问责的启动在其他行政监管活动中,包括行政监察、政务督查、行政复议、财政检查等,绩效管理只是将行政问责的情况在绩效考评中给予综合反映。比如说“政府督查事项落实情况”、“违纪违法案件和问责发生率”指标,应当问责或其他处理的,相关部门就应当启动程序,最后将各单位的综合情况反映在绩效考评中。


  (四)缺乏相应的制度环境和绩效文化


  良好的制度环境是绩效管理工作顺利推进的重要保障。目前,深圳市开展政府绩效管理的制度化建设还不够,相关制度仍不健全,缺乏统一的法律、法规和相关政策作为应用的法定依据。虽然深圳市在2009年出台了《深圳市政府绩效评估与管理暂行办法》及其配套文件,但仍局限于政府系统内部,人大立法和政府财政、审计、人事等部门相关的配套制度尚未建立,绩效管理工作得不到足够的制度支撑,影响了政府绩效管理的常规化及其实效。


  此外,传统行政文化的影响依然很深,正确的绩效文化尚未形成,部分政府单位或公务员对绩效管理的认识还不足,绩效观念和绩效意识不强,对绩效管理的理解仅仅限于评比、打分,过于关注考评结果分数与等次,对如何通过强化绩效管理来提高行政效率、改进管理方法、强化服务效果等重视不够。


  三、深圳市政府绩效管理发展前瞻


  针对上述现实问题和困难,深圳市认为需要从多个方面考虑改进,以推动地方政府绩效管理工作进一步深入发展,打造出政府绩效管理的“深圳模式”。展望未来的深圳市政府绩效管理,将主要在以下几个方面继续努力探索:
 


 (一)坚持在实践中不断改进提高


  既然政府绩效管理在我国是一项全新的工作,在实践中遇到种种困难和问题在所难免,如前面提到的总量与发展速度、共性与个性、业务数量与办事效率、综合性与简便性等若干矛盾关系。对于这些发展中的内生性矛盾关系,深圳市一直强调坚持“干中学”与“学中干”,在实践中总结、学习、解决、发展,不断改进和提高。同时,在遇到实际问题时,深圳市通常采用如下处理原则。


  一是统筹考虑。在制订评分规则时认真权衡,着重考虑大多数单位和地区的实际情况,在处理这些矛盾关系时.对矛盾的主要方面给予较高的权重,以示强调和突出,并由此获得一个相对公平的结果。比如,在给含有数量和效率加分因素的指标赋权时,优先考虑工作效率情况。


  二是力求精简。作为一个综合评估体系,绩效管理在总体设计上必须体现综合性、系统性,同时要简便易行、可操作。在绩效指标数量设定上,深圳市是相对比较少的,比国内其他地方的评估指标一般少10项以上。在评分标准的设定上,要求各单项考评单位尽量从简、突出重点。在数据采集上,一般结合日常行政监管工作进行,尽量采取自动监测、业务工作数据提取等方式,减少被评估对象负担。


  三是区别对待。充分考虑各区、各部门存在的客观差异,对不同指标采取不同的评估方法,差异大的采取“纵比”(自己跟自己以往工作情况相比),侧重考核各单位自身工作的进步情况;共性大的侧重“横比”(自己跟同类单位相比);有的是“纵比”和“横比”相结合;同时,重大任务、刑事警情、经费开支等指标,不同单位的考评内容、评分标准也有所区别。


  (二)充分发挥绩效管理的统领作用


  由于政府绩效管理具有导向和指引作用,有什么样的绩效指标就会有什么样的政府行为,因此开展政府绩效管理不仅是确定一个地方工作导向,决定政府领导人施政方式的大事,而且关系到政府职能的履行,影响到公共资源的配置,牵动着地区经济社会发展全局。同时,由于政府绩效管理涉及面广、政策性强,涉及政府工作的全过程,直接影响到党政各部门及主要领导人员的权力和利益,不仅可以兼容并包,而且操作的灵活性较大,具备将各种考核评比统筹归一的可能性。在实际工作中,可以将一些具有通用可比、明晰可考、目标导向等特点的考核评比事项作为一项完整的指标,直接纳入政府绩效管理的范畴,如“幸福广东责任落实”、“创造深圳质量工作状况”等;也可以将那些领导高度重视又具有重大社会意义,但涉及的单位有限的考核评比事项作为部分或个别单位的个性化指标,放到公共服务白皮书任务完成率或者重点专项工作中,如“泥头车专项工作治理”等。


  现阶段,要充分发挥绩效管理在考核评比中的统领作用,首先要深刻领会和认真贯彻十八大关于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等的重大部署,努力构建导向明确、简便易行、有效管用、统筹兼顾的指标体系;其次要统一梳理全市所有的考核评比项目,取消重复考核的项目和脱离实际的指标,解决考核过多过滥、考核内容烦琐等问题;最后要将各种分散进行的考核评比活动择其要点,统一纳入绩效管理范畴中。在条件成熟的时候,可以通过立法规定,将设立考核评比事项应统一由绩效管理机构把关确认,给予全面统筹权衡。


    (三)逐步健全绩效评估结果运用制度
  再好的管理工具,如果不能建立与之配套且又科学合理的结果运用制度,其效果都将大打折扣,甚至形同于无。在开展绩效管理的初期阶段尤其要建立合适的、针对全体政府工作人员的物质奖惩机制,由此方能推动绩效管理工作真正深入人心,并充分挖掘每个个体的潜力。在此基础上,逐步将政府当前各类考核评比的相关奖惩统筹起来,做到相互衔接,避免重复奖惩,使绩效考评结果与政府工作人员的晋升、待遇、荣誉等直接挂钩。


  在建立绩效结果奖惩机制的同时,要充分发挥绩效管理的诊断和改进功能,严格按规定对考评对象的工作进度进行系统诊断和分析,及时发现问题并推动持续改进。在今后相当长的一段时期内,随着绩效管理的方法更加科学、手段更加丰富、结果更加公正,有必要系统地建立健全相关制度,将绩效考评结果作为政策调校、财政预算、行政奖惩、行政问责的重要依据。在实践中,政府绩效评估与管理结果的运用应至少体现以下三方面的内容:


  一是将考评结果作为政府主要领导掌握工作动态及效果的依据。政府绩效考评结果可用于检验被考评单位是否实现预期管理目标,作为各级领导特别是主要领导决策、政策调校、推进政府体制改革、驱动改进绩效、制定财政预算、进行行政奖惩的重要依据。


  二是将考评结果作为考核部门及其领导班子工作绩效的依据和部门领导提拔任用的重要参考。政府绩效考评的主要目的是推动政府部门行政绩效的持续改进,真正服务群众,让群众满意,这就必须要求绩效考评结果具有强制性和约束力。因此,绩效考评结果应作为考核部门及其领导班子工作绩效的依据和部门领导提拔任用的重要参考。对于绩效考评结果优秀的部门应给予表彰,成绩突出的领导应得到提拔。与之相反,对于连续出现绩效考评结果较差的部门,其主要领导就不能得到提拔任用,甚至要追究行政责任。


  三是将考评结果作为政府部门及其公务员奖惩机制的基石。目前对政府部门及其公务员仍缺乏有效的奖惩机制,干多干少一个样,甚至造成干多错多、干少错少、不干不错的消极心态。因此,要积极利用绩效考评结果,建立正负反馈机制,将考评结果运用与公务员考核优秀比例、行政奖惩和行政问责相结合,对绩效考评结果优秀的部门及其公务员进行奖励,对绩效考评结果较差的部门及其公务员给予一定的惩处,真正体现奖优惩劣、奖惩分明的原则。


  (四)优化绩效制度环境,推动绩效文化建设


  针对深圳市的现实情况,优化政府绩效管理的制度环境,一是要建立法定的政府绩效管理机构;二是要完善政府绩效管理的法制建设。政府绩效管理是当前我国创新行政管理,提高政府公信力和执行力的有效手段,但同时政府绩效的评价与管理也是世界性的难题。因此,要顺利有效地开展政府绩效管理工作,必须建立一个相应规格的法定机构,并配备既有首创精神和研究实力,又有实践推动能力的高素质应用型人才队伍,探索政府绩效管理工作在我国的有效实践。


  从国外的情况看,政府绩效管理法制化和制度化已经成为趋势。美国、英国、澳大利亚、日本、韩国等国家都制定了相应的法律法规,保障、规范和促进其政府绩效管理的顺利开展,并以此推动政府改革的进程。国外的经验证明,法律先行是实施和推广政府绩效管理的重要经验和普遍做法。因此,要借鉴其他国家的有益经验,结合我国国情及各地的实际情况,加快政府绩效管理法制化进程。对于深圳市而言,要在目前以政府规章形式颁布的《深圳市政府绩效评估与管理暂行办法》及其配套文件的基础上,边实践边完善,通过人大立法,将绩效管理上升到法制化的高度。同时,逐步建立健全政府绩效管理相关的机制与制度,形成制度合力,建立确保政府绩效管理有效推进的长效机制。


  在绩效文化建设方面,首先要让各级各部门理解绩效管理的基本价值取向,引导其自觉提高工作绩效,避免过分关注“打分排名”的考核导向,让绩效管理真正成为发现问题、改进问题、提高绩效、改善服务的有效方式。同时,要加大社会参与政府绩效管理的宣传力度,增进公众对政府认识,逐步提高公众满意度调查在绩效考评总成绩中所占的比重,促进社会各界对政府绩效管理的高度重视与广泛参与,从而实现公众由“被动的有限参与”向“主动的完全参与”转变。


  总体看来,深圳市政府绩效管理作为政府绩效管理中国化的一个具体实践范畴,具有绩效理念的一般性特征,同时又是一种有着特定内涵、背景与实践条件模式,具有整体性、全面性、互动性、主客观相结合等基本特征。深圳市实施全方位绩效管理的破冰之举为我国实施依法治国、建设服务型政府方略提供了积极的示范,证明特区在行政管理改革领域也是一块合格的“试验田”。实际上,深圳市绩效政府建设的价值已经远远超越了提升深圳市地方政府行政效能的单向维度,除了提高管理效率的追求之外,它还涉及公共责任、行政伦理、服务品质、管理风格等多重内容,这种内涵广泛的特性也决定了它的生命力和影响力的延续性。深圳市绩效管理作为一种地方性的实践范本,将会直接影响到政府行政模式和治理理念,突破官本位、权力本位的管理模式,驱使政府及其公共政策体现民意诉求,更重要的是推动政府职能转变。实际上,作为一种责任机制的地方政府绩效管理也正是通过各种管理手段的实施,将政府各方面的表现过程及其结果情况进行科学的描述并公布于众,以便于社会公众来了解、监督和参与政府工作,促使政府不断加强自身建设、创新管理和改善服务,从而也使得政府部门与社会公众之间增加良性互动,关系不断得到改善。



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