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群众满意度核心指标解读

2016年08月23日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 | 

  课题组通过理论研究、国内满意度测评实践经验总结、县市专题调研及问卷、专家意见征集等不同阶段研究,集结了不少权威专家意见智慧,构建了群众满意度核心指标,包括“政府服务”、“干部形象”、“公共政策”、“人居环境”、“生活幸福感”5项二级指标;“政务公开”、“依法行政”等18项三级指标。研究内容大体分为三个部分:

  (一)理论研究:深入学习领会党的群众路线理论、科学发展观理论等深刻内涵,系统研究了公共管理理论、公共服务绩效测评理论等,结合中组部对党政领导班子和领导干部的考核办法,确立本项研究的理论支点。

  (二)实践研究:对国内公民满意度测评实践经验进行系统总结研究,并赴全国各地政府绩效评价、群众满意度测评典型县市进行实地调研10余场次,发放调查问卷1万余份,广泛征求县域干部群众意见建议,得到了江苏丹阳组织部、广东鹤山组织部等有关部门或干部的有力支持,获得了大量一手资料。

  (三)专家意见征集:在深入研究基础上,通过当面采访、电话采访、电子邮件等方式,课题组广泛征集了国家行政学院、南开大学、浙江大学等院校相关研究领域110余位专家的意见。

  不论是促进县域科学发展,还是巩固党的执政基础,进行群众满意度测评势在必行

  马克思主义唯物史观认为,人民群众是创造历史的根本动力。在延安时期,毛泽东指出“在我党的一切实际工作中,凡属正确的领导,必须是从群众中来,到群众中去”。1945年党的七大会议时,毛泽东同志明确地把密切联系群众,作为我们党的三大优良作风之一。党的十一届三中全会以后,党和国家工作重点转移到经济社会发展上来,党的第二代领导集体继承和发展了这一思想。邓小平强调:“群众是我们力量的源泉,群众路线和群众观点是我们的传家宝。”1990年3月,党的十三届六中全会《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》,明确指出:“历史经验反复证明,什么时候党的群众路线执行得好,党群关系密切,我们的事业就顺利发展;什么时候党的群众路线执行得不好,党群关系受到损害,我们的事业就遭受挫折。”在改革开放的关键时期,党的第三代领导集体继续坚持和发扬这一优良传统。江泽民同志指出:要不断实现好、发展好、维护好最广大人民的根本利益。

  党的十六大以来,党中央新一届领导集体提出了科学发展观等一系列新战略、新思想。胡锦涛总书记多次强调:发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。2009年6月29日,中共中央办公厅印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》,明确要求“加大群众满意度在考核评价中的分量”。这体现了中央对干部考核工作的新部署,不仅有利于促进领导干部树立正确的政绩观,有利于转变机关作风,更有利于科学发展观的落实。

  必须清醒地看到,在新的历史条件下,我国社会生活发生了广泛而深刻的变化,一些党员领导干部在有了权力和地位之后,同人民群众的感情淡化了,与老百姓疏远了;有的不能坚持立党为公、执政为民,不能坚持以人为本,甚至对群众疾苦漠不关心。特别是在县域基层,干群冲突、政绩工程、腐败案件等问题频发,这些现象的存在,违背了党的宗旨,损害了党群关系,降低了党的威信,也伤害了群众的感情,对党的事业造成极为不利的影响。

  实践证明,有什么样的评估制度,就有什么样的政府行为。我国一些地方盲目攀比,大搞形象工程以及片面追求GDP,与传统的绩效考评导向不无关系。因此,不论是促进地方科学发展,还是巩固党的执政基础,进行群众满意度测评势在必行。近年来,我国不少地方把“群众满意度”引入党政部门绩效考核,发挥了积极作用,但从整体实践情况来看,仍处于起步阶段,也存在着许多问题,如考核内容、考核标准的设置不合理;考核内容过于笼统,不便于实际考核操作等,而其中一个最突出的问题就是,没有一个得到各方认可的科学、可行的“群众满意度”测评指标体系,以至于很多地方在轰轰烈烈展开群众评议活动一年或两三年后,由于各方面原因或者流于形式,或者销声匿迹。

  群众满意度该用哪些指标进行测评,如何运用群众满意度促进县域科学发展,真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋,研究解决这一课题意义重大。人民论坛组织发起构建的这套“群众满意度核心指标”,力求对解决这一课题有所裨益。

  群众满意度指标应该体现在哪些方面

  群众满意度涵盖的内容非常广泛,如何针对县域的特征,确立科学的考核维度、测量真正的民意,是课题组面临的难点。我们广泛征求专家意见,反复斟酌,仔细推敲,本着科学、可行的原则最终将满意度划分为五个层面,即从政府服务、干部形象、公共政策、人居环境、生活幸福感五个维度进行考察。为什么选择这五个方面而不是其他呢?

  群众满意度可以说既简单明确,也复杂多元。说简单明确,是指政府是人民的政府,也就是一级政府辖区下所有居民的集体就是你的服务对象,就是所有民意的来源;说复杂多元,是指政府治理所面对的民意,其利益主体是多元化的,个人的诉求和期望也不尽相同,应该具体分解为哪些二级指标来进行操作,可谓见仁见智。

  针对这一问题,专家意见与建议集中在以下方面:第一,社会调查最根本的就是要贴近群众的感受,指标的选取应该从群众所理解的实际出发,也就是要具有客观性;第二,要真实了解民意,就要提前调研,通过调研了解什么是群众最关心的,哪些是与群众切身利益相关的,以便设置问卷;第三,设置的问题要易于理解,要和群众的日常生活相关,不能太专业化。

  比如,国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授强调,了解民意要贴近群众的感受、要易于理解、要具有客观性;南京大学社会学系朱力教授认为,既然做的是民意,那真正的民意就该让群众来说话。最好让群众自己列出自己最满意什么,最不满意什么,通过开放式问答得出的结果比较科学、真实。国家行政学院领导人员考试测评研究中心副主任刘旭涛教授认为,可以按照党的十六大提出的“经济建设、政治建设、文化建设和社会建设”设置指标的分类,也可以按照2005年《国务院工作规则》中确立的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四项政府基本职能来设定。有些专家则建议根据设置的经济、社会、文化、政治、生态等一级指标来确定满意度指标。

  在广泛征求意见的基础上,课题组在全国各地县市进行实地调研10余场次,发放问卷1万余份,就“群众满意度指标应该体现在哪些方面”广泛征求县域干部群众意见建议,调查结果显示,受调查者对于依法行政、干部作风、政府办事效率,住房、教育、卫生、环保、收入分配等民生问题的政策与改善程度高度关切,由此获得了大量的一手资料。

  通过问卷调查、实地调研、咨询专家等方式,综合各方意见,一步一步筛选,我们最后确立了“政府服务”、“干部形象”、“公共政策”、“人居环境”、“生活幸福感”五个二级指标。

  政府服务体现在哪些方面

  在今年的两会上,温家宝总理表示,要以转变职能为核心,深化行政管理体制改革,大力推进服务型政府建设,努力为各类市场主体创造公平的发展环境,为人民群众提供良好的公共服务,维护社会公平正义。那么,政府服务又通过哪些指标来体现?

  服务型政府要求政府不仅要代表最广大人民群众的根本利益,为经济、社会发展服务,认真履行“人民”政府的职责,还必须适应经济全球化和世贸规则的需要,坚持公开、公正、合法、透明等原则,用市场经济的观点和方法解决机构设置重叠、职能交叉、政出多门、重复管制等问题,努力把政府工作重心转移到加强市场调节、社会监管、依法行政、公共服务等职能上来。因行政”、“工作创新”、“电子政务”四个指标作为三级指标来考察。

  政府服务群众是否满意,首先要看其是否公开透明,政务必须向公众公开,包括政府组织的办事程序公开、常用法规公开以及办事结果公开等;其次,市场经济是法制经济,WTO的规则正是建立在法律、法规的基础上,它们要求政府必须依法行政、依法管理经济与社会事务,摒弃行政过程中的“暗箱”操作,提高行政效率。政府的所有权力要源于法律,源于人民的授权,使行政过程发生在法律和人民的密切监督之下;第三,政府管理制度创新的必要性,首先是为了提高政府的活力和效率。政府是一种自然垄断性组织,只有引入创新、激励和竞争精神,才能提高效率。其次为了适应政治、经济全球化的需要,必须进行管理制度的创新。最后是为了解决国内经济发展的具体问题,要求政府制度不断创新;第四,电子政府是信息化时代的产物,也是建设公共政府体制的重要基础。电子政府的建立,不仅可以使老百姓能够得到更广泛、更便捷的信息和服务,而且可以大大降低行政成本,提高政府服务效率,进一步规范政府行为方式,改变政府与企业、公民之间的信息不对称,做到透明化、公共化,从而减少滋生腐败现象的温床。简言之,我们的政府应该是“阳光政府、创新政府、法治政府、责任政府”的集合。

  干部形象的两个重点

  在县域基层,从一定程度上说,干部形象代表着党的形象,关系着民心所向。而干部形象的重点在于“廉洁自律”与“服务态度”。

  党的宗旨是全心全意为人民服务,党政干部是人民的公仆,一个具有良好形象的干部,就会赢得群众的拥护和信任,就会赢得部属的青睐和支持,就会赢得较高的名望,就会增强凝聚力、向心力和感召力。

  当前,基层部分地方干群关系紧张,一个重要的原因就在于部分干部形象太差,激起民怨,因此,维护社会稳定,提高干部形象是重要方面。而干部是否廉洁自律、具有良好的服务态度正是其是否真正服务人民的体现。廉政为民,官之本;洁身自好,人之魂。廉洁自律是对党员干部的一贯要求,也是从严治党、从严治政的具体表现。进行群众对干部廉洁自律的评议,就是要党员干部增强自律意识,把廉洁自律各项规定时刻放在心上,落实在具体行动上。

  而考察干部的服务态度更是干部是否以民为本的直接表现。当前,在部分基层,个别行政机构“门难进,脸难看,事难办”的现象有恶化趋势,而从服务态度这一层面来考察干部形象,体现了为人民服务的根本,因为一个清正廉明、心存百姓的干部,其服务态度必定经得起群众的检验。

  公共政策的重点在哪

  课题组在县域专题调研过程中,群众反映的一个突出问题就是,中央的许多政策是好的,但一到县里往往不被执行,或者被“念歪了”。政策的有效执行是关系民生的大事,因此,考察人民群众对公共政策的满意度,能够反映政策是否得以有效执行以及政府是否以人为本。而与普通百姓紧密相关的政策包括就业、社会保障、住房、教育、医疗卫生五大领域。

  在全球化进程不断加快的今天,随着产业在全球间的大幅度转移,任何一种就业的变动和就业政策的出台都具有全球的色彩。这是因为现在的生产要素,尤其是劳动力要素是在全球的范围内进行优化配置。对就业变动、就业政策进行考察就有了特别重要的意义。

  社会保障有三个主要功能:一是社会稳定的“安全网”。国家通过社会保障制度,把众多社会成员联结在一起,共同化解风险,突破了家庭、行业、地域的局限,有利于减少社会贫困,避免由此引发的社会震荡;二是收入分配的“调节器”。以其很强的收入再分配功能缩小贫富差距,平衡不同利益群体之间的关系,推动实现社会公平的目标;三是经济波动的“减震器”。对我国来讲,社会保障关系到亿万人民群众的切身利益,是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要内容。加快完善社会保障体系也是深入贯彻落实科学发展观,实现全面协调可持续发展的客观要求。

  近年来,随着经济的不断发展,人们收入逐年增加,生活水平不断提高,衣食住行中最大的问题“住”已成了人们生活中不可回避的大事。而近十年来房价的不断上涨更使“居者有其屋”成为一个大问题。联合国人居署一直强调住房问题,就是说不一定普通老百姓都能买得起房子,但能够使用房子,而且房子得保证一定的条件。因此,百姓对住房政策是否满意可以说明政府是否做到了“居者有其屋”。

  教育公平是最能体现社会公平的领域,也是当前教育改革发展的重点领域。因此,考察群众对教育政策是否满意将推动教育政策的有效执行和完善,有积极的意义。

  “看病难、看病贵”已经成为当今一大社会问题,如何让百姓病有所医,是我们亟待解决的社会难题。

  人居环境是居民关注的重要方面

  县域群众对当地人居环境的感受是最直接的,也是生活是否满意的重要方面,确保居民安居乐业的自然环境和人文环境是科学发展的前提。

  群众满意的居住环境有葱茏的山川,清澈的河流,新鲜的空气;是一个犯罪率低、安全感高的地方;是交通便捷、舒适的地方;是文化底蕴浓厚的地方。因此,课题组设置了“自然环境”、“公共设施”、“社会治安状况”三个指标来进行考察。

  这里,自然环境主要考察居民对当地的植被、绿化、政府环保政策的感知,进而从侧面反映当地发展是否是绿色发展;公共设施主要考察居民文化活动设施的建设、交通的便捷,以此反映当地的人文环境建设;社会治安状况主要考察当地居民的安全感以及犯罪率的高低,以此反映当地人民是否安居乐业。

  生活幸福感的关键

  经济的发展、收入的增加并不意味着居民幸福指数的提高。个人幸福感不仅包括物质层面,还包括精神和文化层面。所以,考察居民生活的幸福感不仅能够体现县域是否科学发展,而且能够考察县域是否彻底落实了以人为本和真正的和谐。

  俗话说,衣食足,知荣辱,生存是第一根本,因此,一份稳定的经济收入是关键,这也从侧面反映了当地居民的就业状况,而这不仅关系一个人的生计,而且关系一个人的尊严。其次,现代化的发展,生活水平的提高,人们物质生活不断充裕,但精神生活未必丰富,社会心理疾病日渐突出。因此,考察居民对精神文化生活的满意度可以体现当地的发展是否做到了“两个文明”一起抓。第三,当今社会,节奏快,人际关系紧张、生活工作压力大,由此导致了一系列社会问题。因此,对生活压力的考察,可以体现城市是否宜居和社会的和谐度。最后,如果一个城市是开放的,向上的渠道是畅通的,个人价值通过努力可以实现,那么这样的城市将是一个认同感和凝聚力强的城市。因此,自我价值的实现这一指标正是对这个问题的考察。

  由此,我们构建了这套群众满意度指标体系,包括5项二级指标,18项三级指标。


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    如何操作仍需接受实践检验

  群众满意度测评有了指标只是第一步,接下来的是如何进行操作,这在实践当中仍有一些难点。比如调查途径、手段是否科学、合理决定了结果的科学性。是通过地方政府来做,还是进行网络问卷、或者实地问卷,也会影响调查结果的效度。

  浙江大学公共管理学院陈大柔教授指出,以前满意度调查大多是官方在做,为的是了解政府的形象,这样就提不起民众的积极性。因此,由媒体来做,会提高民众的积极性。但是问卷发放如果通过网络,效度会比较低,如果实地问卷,成本又比较高,得花费大量的人力、物力。如何选择,还得具体情况具体分析。

  国家行政学院领导人员考试测评研究中心副主任刘旭涛教授指出,从统计学的角度看,按照特定的需求进行随机抽样的问卷调查是比较科学的,目前很多地方采取的大规模万人或千人评议,声势很大,但科学性值得商榷。另外,网络调查也是很好的渠道,但受众范围有限。还有现在有些地方政府部门的窗口部门设置的电子满意度评价器,也是很好的采集信息的手段,但只局限于窗口部门,而且有些地方有,有些地方没有设置。无论哪种方法,县域政府绩效的可比性是一个难以解决的问题。

  针对以上难点,课题组将运用群众满意度核心指标这一阶段性成果,通过实地问卷调查、电话访问、网络调查等手段,测评县域群众满意度,促进县域科学发展。



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