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我国政府绩效评估需要思考的几个问题

2016年06月16日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 | 

为什么要进行绩效评估?

绩效评估在政府管理中可以发挥多种积极作用和功能:计划辅助、监控支持、激励、资源优化、公众沟通、社会监督等,但这些可以划分为“外部责任”和“内部控制”两种基本类型。发达国家当代的绩效评估着眼于外部问责,属于“外部责任型评估”。其主要特点包括:政府部门绩效评估坚持公民为本原则,指标体系设计聚焦于公民关注的客观效果,评估结果公开化并接受社会问责和监督;社会组织独立对政府部门进行评估,政府主动配合并积极做出回应。相比而言,我国的地方政府的绩效评估更多着眼于内部控制,“保障政令畅通”、“提高执行力”等等,成了绩效评估的主要目标。

首先,内部控制取向表现为绩效评估的政府主导和公民参与不足。早期的绩效评估完全是政府发动,政府实施,结果“内部消费”,对社会和公民完全封闭。近年来的一个积极变化是绩效评估中强调公民介入,其主要形式是满意度测评或社会评价。但从总体上看,公民作用还限于某些环节的“部分参与”而非“全程参与”,公民角色属于被动的“信息供给者”而非“信息供给与决策共享者”,而且在整个过程中,公民的发言权和影响力依然有限。

其次,内部控制表现为评估的“单向性特征”。一是热衷于上对下的评估,除了上级政府对下级的综合评估外,还有职能部门对特定工作领域的评估,甚至相关科室对特定工作领域的分项评估,形形色色的评估达标活动,搞得下面苦不堪言;二是重视政府主管部门对所属企事业单位的评估,卫生部为医院设立的绩效评估体系,教育部门为各级各类学校设立的评估体系,有关部门推出的国有企业效绩评价系统等,行业绩效评估的高度发达,是控制型绩效评估的明显例证。由于忽视下级、社会对政府部门的评估与监督,我国的绩效评估具有了对人不对己的“手电筒式评估”的特征,成了主管部门乐于享用的居高临下的权力,而非对公民和社会承担责任的机制。

最后,绩效评估有可能沦为干部人事调整的工具。一把手到新地任职,往往都有调整干部的冲动,其必要性可以理解,但隐藏的巨大风险人人心知肚明。于是乎,绩效评估被搬了出来:评估体系中领导评价占据较大权重,评价结果不公开透明,可以保证领导中意的人选获得高分;对那些不满者,绩效评估得分低就成了最有说服力的理由;当实现“一切尽在掌握中”之后,绩效评估就被抛到了九霄云外。这种事例为数不多,但特别值得警惕。

因此,就服务的目标而言,我国的政府绩效评估需要实现从“内部控制型”到“外部责任型”的模式转换。

绩效评估应该评什么?


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绩效评估内容应该是一个系统的体系,这一体系立足于施政理念和政策,同时应随着环境的变化而与时俱进。篇幅所限,本部分不从应然角度探讨绩效评估的内容框架,而集中讨论实践中值得关注的几个问题。

第一,分内职责与政府越位。部门角色的合理定位,是科学绩效评估的前提。绩效评估当然只能评政府该做的事,其应用范围仅限于政府的份内事或法定职责。政府越位基础上的绩效评估,可以说是我国实践中的一个大问题。许多地方绩效评估围绕所谓“中心工作”展开,而所确定的中心工作,许多不属于政府的份内职责。比如,强制推广某种经济作物,强制兴办科技示范园等等,其中最值得关注的是普遍的招商引资考核。当面临巨大的招商压力时,部门难免会利用自己掌握的权力进行交易:法院可以给商户提供偏袒的许诺或某种默契,治安警察可给商人提供特殊安全保护,交警可以赠予交通违规的免罚权,教育部门在子女上学上可以提供特殊照顾,劳动部门对恶劣劳动条件或欠付工资/保险睁一只眼闭一只眼,土地管理部门可以提供用地方面的优惠……在一个为招商引资而展开政策拍卖或优惠竞赛的环境下,政府部门会成为“公正仲裁者”或良好市场秩序的缔造者吗?政府角色越位基础上的绩效评估不仅起不到应有的积极效果,而且会妨碍政府职能转变,扭曲政府部门的行为。

第二,投入导向与结果导向。当代政府绩效评估的一个重要理念是“结果导向”,聚焦于客观效果和结果。绩效管理在西方亦称“结果管理”,即为实现期望的结果而实施的系统化努力。反观我国的绩效评估,投入和过程导向依然是其特征之一。以治理超载为例,出动了警力多少人次,设立了多少个检查站,检查时间从过去的多少小时延长到多少小时,发现并处罚了多少个违规车辆等,都是成绩汇报的着力点。投入导向正在固化成一种模式:领导重视、组织保障、组织的活动、效果或服务对象得到的实惠,各占1/4的比重。问题在于:领导重视也好,组织保障和组织的活动也好,都属于部门的投入或付出的努力,如果没有落脚到服务对象受益这一结果上,这种努力到底有什么意义?用最少的投入获取最大可能的效果,才是高绩效政府的真谛。当投入和付出的努力占据了绩效评估75%的比重时,它所鼓励的只能是形式主义。

国人对结果导向理念存在两个认识上的误区:一是把产出等同于结果。其实,抓获的罪犯多了是产出的增加,但不一定意味着治安状况的总体改善(结果);同理,抓获的贪官多了并一定意味着政府更清廉。二是结果界定主体认识不到位。有人质疑,唯GDP论是不是结果导向?其后果是否值得质疑?这个问题的答案很简单,这里所讲的结果,是公民所期望的结果而非官员追求的结果。换言之,结果导向是公民为本为前提的。

第三,关键指标与贪大求全。绩效评估指标总量应该有合理的度。国际上看,绩效评估指标体系经历了一个由简到繁,再由繁到简的过程,这应该是智慧和经验的结晶。我国绩效评估似乎趋向于繁琐化,甚至繁琐成为炫耀的资本。有的城市邀请国际著名咨询公司,设计了据说包含3000多指标的评估体系。我对洋和尚念中国政府经的能力十分怀疑,同时对官员的盲目崇洋媚外感到惊奇。美国法律明文规定,政府部门制定绩效规划和起草绩效报告的工作,不得转包给咨询公司。这就是说,国际著名的咨询公司,在西方也缺乏这方面的实际经验。美国州政府的绩效评估体系,多数包括200个左右的指标。整合了所有服务和内部管理的英国地方政府的综合绩效评估体系,也没有超过700个指标。绩效评估繁琐化的另一表现是专项评估的泛滥,综合评估外有部门的评估,日常工作评估外还有专项活动评估,甚至突出什么就评估什么,如公共服务评估体系、和谐社区评估体系、维稳评估体系、学习型组织评估体系等,评估趋于多元化和碎片化。需要在干部中树立一种观念,指标体系繁琐化不是本事,而是能力低下的象征,即系统化思考能力低下,抓重点的能力和设计关键指标的能力低下。

第四,相对稳定与“打一枪换个地方”。绩效管理的精髓是绩效的“持续性改进”,这要求评估框架体系相对稳定,进而实现绩效改进从量的积累到质的飞跃。观察发达国家十多年的实践,评估框架和指标体系高度稳定,而我国实践的一个特征是评估框架和指标体系的变动不居。这固然和转型时期的环境和施政理念的变化相关,但“打一枪换一个地方”的弊端不可否认:结果经常变,有悖绩效管理追求期望结果的本质;指标无法纵向对比,有违持续性改进这一绩效管理的精髓。实现评估体系的相对稳定,既需要领导者任职的相对稳定,更需要解决权力过度集中的问题,赋予老百姓更多的发言权。

绩效评估由谁来评?



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绩效评估服务于多种目标,必然涉及多样化的利益相关者。因此,从主体角度看,绩效评估应该是多元主体组成的复合结构。国际经验看,绩效评估主体结构平衡且相对稳定,我国的实践则具有“剑走偏锋”的明显特征,存在独立封闭和激进民众测评两个极端。独立封闭式评估即政府主导和缺乏公民参与,主要发生在前些年。激进民众测评近几年出现,其形式就是“万人评政府”、“万人评政府部门”等活动,民众测评占据很大比重,甚至成为政府绩效评估的唯一形式。

绩效评估的指标体系可以分为两大类:“主观指标”立足于个人的认知、态度和主观感受,如感到安全的居民的比率、对警察工作的满意度等;“客观指标”则立足于经验观察和记录的成就和效果,如抓获罪犯数量、犯罪率的降低等。科学的绩效评估应该是主、客观指标的合理平衡。“万人评政府”意味着主观指标成为评估的唯一形式,当我们为绩效评估中公民参与的进步欢呼时,也要意识到主观指标具有很多局限性。

第一,公众作为评价主体存在能力的有限性。首先,对诸如消防、急救等特殊公共服务及机关内部管理服务机构,绝大多数公民没有亲身体验的机会,其评价难免随意性。实践中党史研究会、市委或市政府办公厅名列前茅,就是这一问题的反映。其次,对诸如医疗、金融市场监管等复杂的服务,公众的判断能力必然有限,可能并不知道他们的期望是什么,也不知道如何去界定服务质量。第三,公民判断难以摆脱自身立场做到公正客观。法院判决再公正,打输了官司多数可能不满意。赶公交车时没上去总觉得里面有空,挤一挤可以加一个人,一旦迈入马上感觉满员,希望关门,这种心理变化反映了同样的问题。

第二,公民满意度并不能完全反映服务的质量。服务质量和公民满意度之间的关系相当复杂。国外研究证明,只在服务质量急剧下降或明显提升两种情况下,公民满意度与服务质量呈正相关关系,其他情况下两者不相关。这意味着,服务质量的小幅改进可能伴随满意度的下滑,服务质量的小幅下滑可能伴随满意度的上升。

第三,公民满意度的横向比较价值相当有限。满意度评价具有相对性:满意与否不存在完全客观的标准,而主要取决于“期望质量”与“感受质量”之间的差距。举例而言,A地公民长期为治安状况所困扰因而期望值不高,暴力犯罪率降低几个百分点可能导致较高的顾客满意率;而B地长期治安状况良好,暴力犯罪率上升几个百分点会导致较低的治安满意率。结果可能是,A地暴力犯罪率3%可能会有80%的满意率,B地暴力犯罪率2%可能只有75%的满意率,我们不能根据满意率得出A地治安优于B 地的结论。

第四,顾客满意率不能回答权利公正问题。拿到了一套经济适用房的家庭可能满意,但更困难的家庭没有享受到经适房,而他们往往不属于顾客满意度调查的对象,权利公正问题由此产生。当然我们可以扩大调查范围,但这又绕不开信息不对称这个难题。


正是由于上述原因,英国内阁办公厅提出一个忠告:顾客满意率取决于诸多因素,因而政府绩效评估最好不要孤立使用这一指标。因此,对热衷于“万人评政府”的地方来说,一个忠告是警惕“过犹不及”!

绩效评估结果该怎么用?


国际学术界推崇绩效评估的“三D模式”,即诊断、发展和设计(diagnosis, development and design),突出评估结果的正面、建设性应用。实践看,发达国家的“责任与灵活性交易”就是一种制度化设计,通过授予高绩效单位更大的管理自主权,调动其提高绩效的积极性。这里以英国地方政府的财务管理权为例加以说明。英国地方政府支出主要由两部分构成:地方税与中央转移支付。地方政府的绩效评估分为ABCDE5个档次。获得A、B档次的地方政府,享有自主决定地方税水平的权力,同时中央转移支付采取“一揽子拨款”的方式,其用途由地方政府自主决定。获得较低绩效档次的地方政府,年度地方税征收额度都要经过中央的审批。至于中央转移支付的拨付方式,对C、D两档地方政府采取“分项拨款”的方式,其用途有明确的规定和限制;对E档地方政府则采取“分目拨款”方式,比分项拨款限制更细、更严。另外一种评估结果利用的策略是绩效预算,其目的是打破传统管理中“奖励失败”的做法,把绩效水平和预算拨款有机联系起来。有学者把这归结为一句话:绩效评估就是要“欢呼成功,原谅失败”。

我国实践中需要关注并避免绩效评估结果利用的两个极端:一是评估结果束之高阁,与干部任用、奖惩和资源配置相互脱节;二是绩效评估结果利用上急功近利,简单化采取“一票否决”、“末位淘汰”等貌似激进,实则很不科学的做法。在我看来,第二种倾向特别值得警惕。

首先,绩效评估质量有待改进,评估结果的高调应用缺乏基础。不管采取什么形式的奖励与惩罚,结果利用的根本依据是“绩效”,这对绩效评估的质量提出一定的要求。我国的公共组织绩效评估处于初级阶段,绩效目标的科学性和稳定性不足,在评估的基本理念、实施原则和操作层面存在着诸多缺陷。实践中存在低报目标更易获得奖励,“干得好不如说得好”,甚至数据水分等现象,就是评估质量缺陷的例证。这说明,评估结果的高调应用还缺乏基础,需要一个探索过程,即随着绩效评估质量的提升,不断加大结果利用的力度。

其次,着眼于处罚有违绩效管理的新理念。绩效管理是从目标管理中发展出来的,它与目标管理的一个重大区别就是“以共识为基础”,强调沟通、协商、广泛介入和授权。具体说:绩效目标不是一个自上而下的命令和强加过程,而是上、下级平等对话与协商过程;作为一种契约,绩效协议对上、下级有双向约束,上级不能随意干预或加码,上级违反契约导致绩效不佳不能处罚下级。“一票否决”项目据统计高达一百多,高压线密布横竖都是一死,其威慑力也就没有了。一个明显的道理要明白:着眼于惩罚的恐惧式管理只能制造“怨妇”,而怨妇是不可能持好家的。

第三,着眼于处罚已经导致诸多不良后果。国际实践表明,把奖惩作为评估结果利用的惟一形式会导致抵触情绪,加剧弄虚作假和“玩游戏”的行为,形成“破坏性竞争”,抵消组织绩效评估的效果。我国实践中,高压之下部门和官员往往靠杜撰假数据、假信息来应付。我始终坚持一个观点:当某种不良行为非常普遍的时候,我们不能仅仅从个人身上找原因,更应该做的是审视有关的制度。甘肃省几个缉毒警察为摆脱末位排名,竟然设套陷害百姓,致使3个普通百姓成为“毒枭”并被判死刑(后被无罪释放)的案例,更向我们敲了警钟。绩效评估是为了提高政府绩效,政府绩效的核心是人民满意或达到人民所期望的结果。如果绩效评估导致了类似祸国殃民的犯罪行为,会令每个推动者汗颜,那还不如不搞。

第四,着眼于处罚导致公共资源的非优配置。这有“利用效率低下”和“配置效率低下”两种形式:对于那些被列为中心工作、一票否决的项目,许多官员往往不计成本、不惜代价以体现执行力,导致资源利用效率低下,而且寅吃卯粮,效果不可持续;多部门独立实施导致的评估泛滥和碎片化,迫使被评估地方或单位“拆西墙补东墙”,什么工作领域接受评估,就向这一领域倾注更多的财政资源,以确保达标或创优,地方无法根据情况进行资源统筹分配,这意味着资源配置效率的低下。


因此,政府管理要创新,创新需要脚踏实地,绩效评估不能着眼于轰动效应,更不能成为另一种形式的形象工程。



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